Droit de délaissement : prescription et ingérence disproportionnée dans le droit de propriété

Les règles d’occupation des sols sont parfois si complexes que le contentieux qui en résulte peut parfois perdurer de longues années. L’arrêt ici rapporté, dont l’origine remonte au début des années 1980, en est un bon exemple.

M. T… et M. S…, propriétaires d’une parcelle de terre située dans un emplacement réservé par le plan d’occupation des sols, ont mis en demeure la commune de Saint-Tropez de l’acquérir en application de la procédure de délaissement alors prévue par l’article L. 123-9 du code de l’urbanisme (actuel art. L. 152-2 du même code).

Aucun accord n’étant intervenu sur le prix de cession, un jugement du 20 septembre 1982 a ordonné le transfert de propriété au profit de la commune et un arrêt de la cour d’appel d’Aix-en-Provence du 8 novembre 1983 a fixé le prix d’acquisition à 800 000 F.

Le 22 décembre 2008, la commune de Saint-Tropez a revendu le terrain pour un montant de 5 320 000 € et le nouveau propriétaire de la parcelle a obtenu le 18 octobre 2011 un permis de construire pour la construction d’une villa individuelle avec piscine.

Entre 1983 à 2002, soit pendant près de vingt ans, puis après 2008, la parcelle litigieuse n’a pas reçu l’affectation d’intérêt général prévue, ayant justifié sa mise en réserve, permettant ainsi à la commune de Saint-Tropez de réaliser une plus-value très importante, au regard du prix auquel elle l’avait acquise.

C’est dans ce contexte que le 29 octobre 2013, Mme D…, venant aux droits des consorts T… et S…, a assigné la commune en paiement de dommages-intérêts.

Par un arrêt du 19 novembre 2019, rendu sur renvoi après cassation (Civ. 3e, 18 avr. 2019, n° 18-11.414, Dalloz actualité, 6 mai 2019, obs. M.-C. de Montecler ; AJDA 2019. 903 ; D. 2019. 890 ; RDI 2019. 390, obs. R. Hostiou ; AJCT 2019. 356, obs. P. Peynet ), la cour d’appel de Lyon a condamné la commune de Saint-Tropez à verser à Mme D… la somme de 4 907 014,58 €.

La commune de Saint-Tropez, insatisfaite de la décision de la cour d’appel de Lyon, s’est pourvue devant la Cour de cassation, qui a rejeté l’ensemble des moyens de son pourvoi.

La prescription quadriennale doit être soulevée dès la première instance

Au soutien de son pourvoi, la commune de Saint-Tropez reprochait à la cour d’appel de Lyon d’avoir fait application de l’article 2224 du code civil, relatif à la prescription quinquennale des créances civiles. Elle considérait que les créances sur les collectivités publiques se prescrivaient par quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis, en vertu de l’article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968.

En réponse à ce premier moyen, la Cour de cassation considère effectivement que la demande indemnitaire de Mme D…, « résultant de la privation de la plus-value née de la revente de ses parcelles, portait sur une créance soumise à la prescription quadriennale de l’article 1er, alinéa 1er » de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, qui est bien applicable en l’espèce.

Elle fait toutefois application de l’article 7, alinéa 1er, de la loi du 31 décembre 1968, selon lequel la prescription quadriennale doit être invoquée avant que la juridiction saisie du litige en première instance se soit prononcée sur le fond.

Le raisonnement de la commune de Saint-Tropez en faveur de l’application de la prescription quadriennale était donc risqué et se retourne finalement contre elle.

En effet, même si Mme D… a assigné la commune de Saint-Tropez en indemnisation de son préjudice postérieurement à la fin de la prescription quadriennale, le 29 octobre 2013, la commune de Saint-Tropez ne s’est prévalue de la prescription quadriennale que devant la cour d’appel de renvoi.

La troisième chambre civile en déduit en conséquence que l’action de Mme D… était recevable.

Le raisonnement suivi ici par la Cour de cassation est conforme à la jurisprudence du Conseil d’État en matière de prescription quadriennale, qui a déjà jugé « que, dès lors, la ville de Toulouse, qui n’a pas régulièrement opposé la prescription devant les premiers juges, ne saurait utilement s’en prévaloir devant le Conseil d’État » (CE 29 juill. 1983, req. n° 23828, Ville de Toulouse c. T…, Lebon p. 312 ).

Ingérence disproportionnée dans le droit de propriété

La cour d’appel de Lyon a retenu que les consorts T… et S… avaient subi une ingérence injustifiée dans leur droit de propriété dès lors que la commune n’avait pas affecté l’immeuble à la destination prévue par l’emplacement réservé et que cette dernière ne s’expliquait pas sur « l’aménagement » de l’espace vert.

La commune estimait a contrario que le terrain litigieux, qui faisait l’objet d’un emplacement réservé pour un espace vert, était resté pendant vingt ans à l’état d’espace vert, utilisé par le public, avant d’être aménagé en jardin d’enfants pendant huit ans.

La commune cherchait, dans son second moyen, à remettre en cause le contrôle de proportionnalité que la Cour de cassation avait exercé dans son arrêt du 18 avril 2019, selon lequel « un auteur de Mme D… ayant, sur le fondement du droit de délaissement et moyennant un prix de 800 000 F (121 959,21 €), cédé à la commune son bien, qui faisait alors l’objet d’une réserve destinée à l’implantation d’espaces verts, et que la commune, sans maintenir l’affectation du bien à la mission d’intérêt général ayant justifié sa mise en réserve, avait modifié les règles d’urbanisme avant de revendre le terrain, qu’elle avait rendu constructible, à une personne privée, moyennant un prix de 5 320 000 €, il en résultait que, en dépit du très long délai séparant les deux actes, la privation de toute indemnisation portait une atteinte excessive au droit au respect des biens de Mme D… au regard du but légitime poursuivi, de sorte qu’en rejetant la demande de dommages-intérêts formée par celle-ci, la cour d’appel avait violé l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (Civ. 3e, 18 avr. 2019, n° 18-11.414, préc.).

Dans l’arrêt ici rapporté, la troisième chambre civile ne souhaite pas exercer un nouveau contrôle de proportionnalité en lieu et place de sa précédente décision et juge que, « dès lors que la Cour de cassation a opéré elle-même un contrôle de proportionnalité, le moyen, qui tend à remettre en cause le contrôle de proportionnalité surabondamment exercé par la cour d’appel de renvoi, est inopérant ».

Cette faculté de la Cour de cassation d’exercer un contrôle de proportionnalité, en principe réservé aux juges du fond, reste limitée, même si ce contrôle tend à se développer davantage sous l’impulsion de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.