Du contrôle de la dénaturation sur fond d’harmonisation des jurisprudences

La règle interpretatio cessat in claris occupe une place centrale dans le droit des actes juridiques (G. Chantepie et M. Latina, Le nouveau droit des obligations. Commentaire théorique et pratique dans l’ordre du Code civil, 2e éd., Dalloz, 2018, p. 456, nos 510 s.). Elle permet d’éviter une dénaturation, laquelle reste toujours possible quand un juge est confronté à un acte. Parce que le langage du droit s’applique à des circonstances réelles (A. Sériaux, Le droit comme langage, LexisNexis, n° 32, p. 51), l’interprétation reste indispensable pour donner à l’acte ambiguë sa véritable utilité. C’est dans la situation où le texte est clair pour un lecteur type que le juge n’a alors aucune marge de manœuvre. Dans cette optique, la Cour de cassation possède un pouvoir de contrôle de la dénaturation des actes juridiques par les juges du fond (Rép. civ., v° Contrat : effets, par G. Chantepie, n° 37). L’arrêt rendu par la première chambre civile de la Cour de cassation le 20 janvier 2021 vient utilement rappeler l’utilité de ce contrôle dans le contentieux de la mise à disposition de locaux par une commune. Le thème de l’arrêt ne pouvait pas échapper à un croisement entre les règles du code général des collectivités territoriales (CGCT) et celles du code civil. Rappelons les faits avant d’en étudier la solution. Une commune met à disposition d’un syndicat des bureaux dans un immeuble appartenant à son domaine privé. La mise à disposition a eu lieu sans contrat écrit. Un congé délivré par le maire est notifié le 4 octobre 2016 afin que la commune reprenne l’intégralité des locaux occupés par le syndicat. Le printemps venu, le syndicat se maintient dans les locaux de la commune. Le 10 juillet 2017, la collectivité l’assigne en expulsion. La cour d’appel de Toulouse juge que l’article L. 2144-3 du CGCT justifie le congé délivré par le maire à l’union locale. Le syndicat se pourvoit en cassation en arguant, d’une part, que le local considéré n’est pas un local communal au sens de l’article précédemment cité. D’autre part, il soutient une dénaturation par les juges du fond de la délibération utilisée pour justifier l’expulsion. La Cour de cassation opère deux précisions d’égale importance, sur lesquelles nous reviendrons respectivement.

Sur la domanialité des locaux cités dans l’article L. 2144-3 du CGCT

Cet article dispose que « le maire détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l’administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public ». La distinction du domaine public et du domaine privé est régie par les articles L. 2111-1 et L. 2211-1 du code général de la propriété des personnes publiques (sur ce point, v. D. Georges-Lavroff, Encyclopédie des collectivités locales, Dalloz, v° Domaine des collectivités locales). Mais l’article L. 2144-3 du CGCT n’opère pas de distinction entre ces deux domaines dans sa lettre (Civ. 1re, 13 mai 2014, n° 12-16.784, Dalloz actualité, 23 mai 2014, obs. R. Grand). La jurisprudence administrative et la jurisprudence civile ont alors opéré des précisions que la Cour de cassation rappelle dans une motivation particulièrement riche qu’il faut noter. La jurisprudence administrative avait notamment fait évoluer sa jurisprudence entre 2011 et 2019 à ce sujet. En 2011, le Conseil d’État n’avait pas précisé la nature de la domanialité en question dans ce texte du CGCT (CE, ass., 19 juill. 2011, Commune de Montpellier, n° 313518, Dalloz actualité, 20 juill. 2011, obs. M.-C. de Montecler ;). Mais en 2019, il a pu préciser que les locaux communisés visés par l’article L. 2144-3 doivent être regardés comme les locaux affectés aux services publics communaux (CE 7 mars 2019, Commune de Valbonne, n° 417629, Dalloz actualité, 15 mars 2019, obs. M.-C. de Montecler ; ).

Ainsi, la Cour de cassation précise, dans l’arrêt soumis à l’analyse, « il y a lieu en conséquence d’harmoniser l’interprétation de ce texte et d’en déduire que le fait qu’un local mis à disposition appartienne au domaine privé de la commune ne permet pas de le regarder comme un local communal au sens et pour l’application des dispositions de l’article L. 2144-3 de sorte que sont applicables à la mise à disposition d’un tel local les dispositions des articles L. 2122-21 et suivants relatives aux attributions du maire exercées au nom de la commune ».

Voici ainsi une harmonisation de l’interprétation fortement utile aux questions croisant droit public et droit privé, ici pour la gestion des collectivités territoriales. La violation de la loi est alors consommée pour la Cour de cassation qui casse l’arrêt de la cour d’appel de Toulouse qui avait fait application de l’article L. 2144-3 au cas d’espèce. Une telle harmonisation entre jurisprudence administrative et jurisprudence civile est extrêmement bénéfique. En l’espèce, il fallait donc faire application des dispositions de l’article L. 2122-21 lequel prévoit les attributions exercées au nom de la commune. L’appartenance au domaine privé justifie une telle distinction dans les domaines respectifs des articles L. 2144-3 (lequel traite des locaux communaux) et L. 2122-21 du CGCT. Le critère de l’affectation du local permet ainsi de savoir s’il faut le qualifier de local communal au sens du premier texte. Le régime applicable au domaine privé s’en retrouve précisé, bien que la question soit encore sujette à discussion à travers les arcanes du droit administratif des biens (C. Malverti et C. Beaufils, Le domaine (privé) des dieux, AJDA 2019. 980 ). 

Restait donc à traiter la question plus conventionnelle et néanmoins délicate de la dénaturation de l’écrit devant les juges du fond.

Sur l’absence de dénaturation de l’écrit

Une fois cette question de croisement entre droit public et droit privé réglée, il restait pour la Cour de cassation à se pencher sur la dénaturation ou non d’un écrit ; à savoir une délibération du 28 mars 2014 du conseil municipal de Foix. Dans cette délibération, il était indiqué que le maire pouvait « intenter au nom de la commune les actions en justice ou défendre la commune dans les actions intentées contre elle et, en particulier, le contentieux en matière de baux, mises à disposition de meubles ou immeubles ». La cour d’appel de Toulouse avait interprété cette délibération pour valider le pouvoir du maire de donner congé à l’union syndicale pour les locaux relevant du domaine privé de la commune. Là encore, la violation de la loi est consommée, une seconde fois dans cet arrêt.

La Cour de cassation utilise son pouvoir de contrôle de la dénaturation par un visa récent mais désormais célèbre « Vu l’obligation pour le juge de ne pas dénaturer l’écrit qui lui est soumis ». On notera que l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 a codifié cette règle dans l’article 1192 nouveau du code civil, lequel dispose qu’« on ne peut interpréter les clauses claires et précises à peine de dénaturation ». Dans le futur, nous retrouverons donc le visa de cet article pour les actes juridiques conclus après le 1er octobre 2016.

En somme, le pouvoir du maire était très limité pour ce bien dans le cas d’espèce. La limitation de la délégation provenait de l’acte juridique lui-même lequel était suffisamment clair pour éviter toute incertitude selon la Cour de cassation. On peut toutefois se demander comment considérer un texte suffisamment clair tant on sait que le langage reste, comme le disait H.L.A. Hart, une « texture ouverte » (open texture) ; les mots n’étant pas sujets à une signification fixe et gravée dans le marbre. Ce débat mêlant la théorie générale du droit avec la philosophie du droit a une incidence toute particulière puisque les juges du fond sont fréquemment confrontés à l’interprétation des écrits qui leur sont soumis. M. Chantepie note que « la clarté n’est pas une qualité intrinsèque de l’acte » (Rép. civ., v° Contrat : effets, préc., n° 39). En réalité, il faut que l’interprète détecte immédiatement la clarté pour que le juge ne cède pas aux sirènes de l’interprétation. Dans le contentieux analysé, on peut effectivement se rendre compte de la limitation du pouvoir du maire qui ne laissait donc aucune marge de manœuvre au juge saisi de la question. Voici donc une bien délicate mission qui explique que la dénaturation soit parfois difficile à contrôler.

Le pouvoir du juge dans l’interprétation des écrits reste donc très limité. Sur ce point, nihil novi sub sole, certes, mais la précision est toujours utile et efficace pour les praticiens. L’acte clair ne s’interprète pas. Reste à savoir ce qu’est un acte clair. C’est une autre question pour laquelle la doctrine reste encore divisée.