Loi Séparatisme : l’hécatombe des cavaliers

L’ouverture des débats sur la loi Séparatisme, lundi, a été marquée par de nombreuses prises de parole de députés contre ce contrôle des cavaliers. Hier, sur 1 732 amendements, 332 avaient été déclarés irrecevables. Mais pour de nombreux groupes, il s’agissait de leurs amendements les plus importants. Ainsi, les amendements d’Aurore Bergé et Jean-Baptiste Moreau (LREM) sur les signes religieux ostentatoires des enfants ne seront pas débattus. Tout comme ceux des députés PS sur la mixité sociale ou du groupe LR sur le développement des enquêtes administratives. En conférence de presse, Jean-Luc Mélenchon a critiqué le durcissement de ce contrôle des cavaliers, œuvre d’un « comité occulte », « abus du gouvernement et de ses séides afin d’éliminer ici tout ce qui les dérange ».

Ne pas faire de nous « de mauvais législateurs »

Ce contrôle renforcé ne vient pas de nulle part. En 2019, à la suite de plusieurs censures importantes, l’Assemblée nationale avait décidé de mettre en place un contrôle préalable des cavaliers législatifs (v. Dalloz actualité, 27 nov. 2019, art. P. Januel). Malgré cela, lors de sa décision sur la loi ASAP fin 2020, le Conseil constitutionnel a encore censuré vingt-six articles. Le 14 décembre, Richard Ferrand a donc écrit (lettre jointe à cet article) à l’ensemble des groupes pour les avertir que l’Assemblée procéderait à un strict contrôle des cavaliers : « S’en affranchir reviendrait à nous exposer à des décisions d’inconstitutionnalité encore plus sévères et ferait de nous de mauvais législateurs. »

La première victime de ce durcissement fut le gouvernement : alors qu’Éric Dupond-Moretti souhaitait introduire le recours juridictionnel sur les conditions de détention dans la loi Parquet européen, l’amendement fut déclaré irrecevable. Mais si ce contrôle est effectué avec la même vigueur, quelle que soit l’origine de l’amendement, le gouvernement a la main sur le contenu initial des projets de loi. C’est donc d’abord l’initiative parlementaire qui souffre.

Le contrôle est effectué par les présidents de commission et les rapporteurs, avec l’appui des administrateurs parlementaires. Mais il pose deux difficultés : d’une part, la jurisprudence sur les cavaliers est très incertaine, et il arrive aux assemblées et au Conseil constitutionnel d’adopter des positions contradictoires. Les efforts de pédagogie initiés par le Conseil dans ses récentes décisions devraient permettre à la jurisprudence de se forger. D’autre part, contrairement au contrôle de la recevabilité financière effectué par le président de la commission des finances, qui est un membre de l’opposition, celui sur les cavaliers met en première ligne les présidents de commission. Comme membres de la majorité, ils sont bien plus souvent contestés.

Les raisons d’un contrôle renforcé

La lutte contre les cavaliers législatifs par le Conseil constitutionnel a été progressive. Dégagé en 1985, ce contrôle a été systématisé en 2006. En 2008, les députés avaient souhaité assouplir la jurisprudence en indiquant à l’article 45 la notion de « lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Ce faisant, loin d’assouplir le contrôle, ils ont alors inscrit le contrôle des cavaliers dans la Constitution. Quand, à partir de 2014, le Conseil a souhaité lutter contre des lois trop longues, trop bavardes et parfois incohérentes, il a alors trouvé dans cet article 45 une arme redoutable à défaut d’être efficace.

Car parallèlement, le nombre d’amendements déposés à l’Assemblée nationale et au Sénat a continué d’augmenter. Le non-cumul des mandats, la multiplication des groupes… les explications à cette explosion sont multiples. Surtout, les parlementaires ont été incapables de s’autoréguler et la durée des débats n’a cessé de s’allonger.

Interrogés hier, plusieurs parlementaires regrettaient que Richard Ferrand ait aussi facilement accepté le durcissement du contrôle. « Cela profite à la majorité, qui évite ainsi que les débats sur un projet de loi ne débordent », indiquait un député d’opposition. « Mais cela restreint encore notre rôle politique. »