Projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire : exécution des peines et du travail en détention

L’idée générale qui ressort de la réforme projetée consiste à rendre le temps de la détention plus utile et à favoriser la réinsertion des détenus par une plus grande responsabilisation et une implication de ces derniers dans leur propre parcours carcéral. Le texte fait en cela écho aux finalités de la peine dont les modalités d’exécution visent « à préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne condamnée afin de lui permettre d’agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société et d’éviter la commission de nouvelles infractions » (C. pr. pén., art. 707). Parmi les mesures proposées, on relèvera à titre liminaire l’article 15 du projet de loi, qui prévoit la création, par voie d’ordonnance, d’un code pénitentiaire regroupant et organisant les règles relatives à la prise en charge des personnes détenues, au service public pénitentiaire et au contrôle des établissements pénitentiaires. Ce code, dont la création a été préconisée par la commission Cotte dans son rapport de décembre 2015 Pour une refonte du droit des peines, serait en grande partie constitué de la codification de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 et d’une extraction de textes figurant au code de procédure pénale, afin de rendre ces dispositions plus accessibles et lisibles. En ce qui concerne ensuite les mesures substantielles par lesquelles le projet de loi entend assurer la confiance des citoyens dans l’institution judiciaire, deux séries de dispositions retiendront essentiellement notre attention. D’une part, il s’agit de la réglementation bienvenue du statut du travailleur détenu et, d’autre part, des modifications – plus controversées – du régime d’aménagement des peines. Seulement deux ans après la grande réforme du droit des peines opérée par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019, ce projet de loi se propose donc, une nouvelle fois, de venir renforcer le sens de la détention et l’efficacité de l’exécution des peines.

Renforcer le sens de la détention

Dans la droite ligne de la récente loi du 8 avril 2021 tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention, le présent texte prévoit d’améliorer les conditions de travail en détention par la création d’un contrat d’emploi pénitentiaire et l’octroi de divers droits sociaux aux travailleurs détenus.

Instauration d’un contrat d’emploi pénitentiaire

L’article 11 du projet de loi crée un contrat d’emploi pénitentiaire qui a vocation à remplacer l’acte unilatéral d’engagement qui reliait jusque là la personne détenue à l’administration pénitentiaire. Il s’agit d’une avancée considérable visant à améliorer les conditions de travail en détention, en inscrivant l’activité professionnelle des détenus dans une relation contractuelle. Le travail en détention, qui était longtemps forcé et perçu comme un châtiment supplémentaire, est en effet considéré, depuis la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, comme un gage de réinsertion sociale. L’article 717-3 du code de procédure pénale prévoit en ce sens que les établissements pénitentiaires doivent prendre toutes dispositions pour assurer une activité professionnelle aux personnes incarcérées qui en font la demande. Pourtant, on constate que l’activité en détention est limitée dans la pratique et en forte baisse depuis une vingtaine d’années, en raison de facteurs multiples, tels que la crise économique et la surpopulation carcérale. En effet, selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, moins d’un tiers des détenus travaillent aujourd’hui en prison, en majorité dans des emplois peu considérés. Surtout, leurs conditions de travail sont très éloignées du droit du travail avec peu de garanties et une rémunération largement en deçà du SMIC horaire (OIP, Le travail en prison, en France, en 2020).

Le nouveau régime pourrait remédier à ces limites, en permettant notamment de transposer certaines dispositions du code du travail relatives à la durée du travail, au temps de repos, aux heures supplémentaires et aux jours fériés. En fonction du donneur d’ordre choisi, le contrat pourra unir la personne détenue à l’administration pénitentiaire, à une entreprise, une association ou un service chargé de l’activité de travail. Le projet de loi précise également, en son article 12, le processus de recrutement qui sera scindé en deux étapes (une première étape de classement au travail par le chef d’établissement et une seconde étape d’affectation sur un poste de travail), ainsi que les modalités de formation, de suspension et de cessation de la relation de travail. Ces dispositions permettront de rapprocher les conditions de travail en détention du droit commun applicable en milieu libre, tout en prenant en compte les contraintes inhérentes au cadre carcéral.

Amélioration des droits sociaux des travailleurs détenus

Le projet de loi prévoit également d’ouvrir des droits sociaux aux travailleurs détenus afin de favoriser leur réinsertion, tels que les droits à l’assurance chômage, à l’assurance vieillesse, à la retraite complémentaire, à l’assurance maternité, à l’assurance invalidité ou décès, ainsi qu’à l’assurance maladie. L’article 14 comprend à cet effet une habilitation à prendre par voie d’ordonnance des dispositions législatives en ce sens. L’habilitation devra également permettre de favoriser l’accès des femmes détenues aux activités en détention et de lutter contre la discrimination et le harcèlement au travail.

Outre l’amélioration de la protection des droits des personnes incarcérées, le projet de loi a pour objectif de rendre le travail en prison plus attractif pour les entreprises, en permettant par exemple d’intégrer les opérateurs économiques implantés en détention dans le code de la commande publique afin qu’ils puissent bénéficier des dispositions relatives aux marchés réservés. Cela devrait avoir pour effet d’augmenter l’offre d’emploi et, partant, de permettre à un plus grand nombre de détenus de travailler.

Ces avancées, dont les modalités devront être définies par décret ou ordonnance, sont d’autant plus importantes que le travail en détention « vise à préparer l’insertion ou la réinsertion professionnelle de la personne détenue » (C. pr. pén., nouv. art. 719-10). Les nouvelles dispositions devraient ainsi assurer aux détenus des conditions de travail plus respectueuses de leur dignité tout en favorisant leur insertion socioprofessionnelle, facteur essentiel de prévention de la récidive lors de leur retour dans la société. Qui plus est, les activités de travail sont prises en compte pour l’appréciation des efforts de réinsertion et de bonne conduite des condamnés, dans le cadre de l’exécution de leur peine (C. pr. pén., art. 717-3).

Renforcer l’efficacité de l’exécution des peines

À la différence des aménagements classiques de peine qui reposent sur les efforts de réadaptation sociale et le « projet de sortie » de prison de la personne condamnée, les réductions de peine et la libération sous contrainte sont des mécanismes plus ou moins automatiques. Ceux-ci sont modifiés par le projet de loi, tantôt dans le sens d’une individualisation accrue, tantôt dans celui d’une automatisation de la sortie de détention.

Réforme des mécanismes de réduction de peine

L’article 9 du projet de loi prévoit de supprimer les crédits de réduction de peine automatiques, au profit d’un système reposant sur la récompense des efforts de réinsertion. L’aménagement des peines serait ainsi moins généralisé pour être davantage individualisé. Le mécanisme actuel, découlant des articles 721 et suivants du code de procédure pénale, comprend en effet un crédit de réduction immédiatement applicable dès la mise à l’écrou et portant sur l’ensemble de la peine prononcée, complété le cas échéant par des réductions supplémentaires de peine accordées par le juge de l’application des peines (JAP) aux condamnés ayant manifesté des efforts sérieux de réadaptation sociale.

Ce mécanisme, jugé incompréhensible pour les citoyens et les justiciables, est remplacé par un dispositif unique de réduction de peine que pourra octroyer le JAP, de manière progressive, lorsque le condamné aura donné des preuves suffisantes de bonne conduite ou aura manifesté des efforts sérieux de réinsertion sociale (dont la loi propose une liste non exhaustive, par exemple l’exercice d’une activité de travail, la réussite à un examen ou l’indemnisation de la victime). Le bénéfice des réductions de peine est ainsi véritablement personnalisé, la décision étant prise par le JAP après avis de la commission de l’application des peines. La durée des réductions de peine peut atteindre au maximum six mois par an pour les peines supérieures ou égales à un an et quatorze jours par mois pour les peines inférieures à un an. Le projet de loi maintient un régime dérogatoire à l’égard des personnes condamnées pour un acte de terrorisme, pour lesquelles le montant total des réductions de peines pouvant être accordées sera réduit de moitié (C. pr. pén., art. 721-1-1). Il prévoit également la possibilité d’un retrait des réductions de peine accordées pour sanctionner les incidents en détention. Le nouveau régime est complété par la possibilité d’une réduction de peine exceptionnelle, pouvant aller jusqu’au tiers de celle-ci, en cas de comportement exemplaire à l’égard de l’institution pénitentiaire, tel que le fait de s’interposer en cas d’agression d’un surveillant pénitentiaire (C. pr. pén., nouv. art. 721-4). Ce mécanisme existe déjà dans le dispositif actuel au profit des condamnés qui ont permis de faire cesser ou d’éviter la commission d’infractions relevant de la délinquance ou de la criminalité organisée (C. pr. pén., art. 721-3).

La logique est donc inversée : auparavant, les crédits de réduction de peine bénéficiaient automatiquement à tous les détenus, sous menace d’un retrait en cas de mauvaise conduite ; dorénavant, les réductions de peine ne seront accordées que sur la base du mérite, en cas de bonne conduite et d’efforts de réinsertion. Le nouveau système est en réalité proche de celui qui était en vigueur avant 2004 et qui comprenait des réductions ordinaires de peine pour bonne conduite et des réductions supplémentaires de peine en cas d’efforts de réadaptation, lesquelles seront donc fusionnées en une seule et même catégorie. Un tel système présente l’avantage d’inciter les détenus à faire des efforts pour s’impliquer dans leur parcours d’exécution de peine et, par voie de conséquence, de maintenir l’ordre dans les établissements pénitentiaires et de favoriser la prévention de la récidive. Il conduira cependant inévitablement à alourdir la tâche des juges de l’application des peines – avec le risque de revenir à la pratique qui était d’usage sous l’empire du système antérieur à 2004, consistant accorder la réduction de peine à tous les détenus n’ayant pas fait l’objet d’une sanction disciplinaire… et donc à un automatisme de fait.

Le Conseil d’État, dans son avis du 8 avril 2021, souligne que le régime proposé ne permettra plus « à l’administration pénitentiaire et au détenu de connaître, dès l’incarcération, la date prévisionnelle de libération, ce qui facilitait la préparation de la sortie de prison ». En outre, il « est de nature à générer des disparités de traitement importantes entre les détenus en fonction des critères d’appréciation adoptés par les magistrats appelés à statuer sur leur cas ».

Le nouveau mécanisme s’appliquera aux personnes incarcérées à compter du 1er janvier 2023, quelle que soit la date de commission de l’infraction, par dérogation à l’article 112-2, 3°, du code pénal. Or, s’agissant d’une loi rendant plus sévère le régime d’exécution des peines, le texte risque de se heurter à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme qui pourrait y voir une violation du principe de légalité criminelle (v. en ce sens CEDH, gr. ch., 21 oct. 2013, Del Rio Prada c. Espagne, req. n° 42750/09, Dalloz actualité, 24 juill. 2012, obs. O. Bachelet ; D. 2012. 2917, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé, M.-H. Gozzi, S. Mirabail et T. Potaszkin ; AJ pénal 2012. 494, obs. M. Herzog-Evans ; RSC 2012. 698, obs. D. Roets ).

Par ailleurs, il est à craindre que la réforme ne conduise à accroître la surpopulation carcérale. Comme il ressort de l’étude d’impact, cela dépendra de la pratique des juges de l’application des peines et sera fonction des réductions de peine effectivement accordées. Une telle crainte est toutefois compensée par l’extension de la libération sous contrainte qui devrait réduire la densité carcérale.

Systématisation de la libération sous contrainte en fin de courte peine

À contre-courant de la logique justifiant la suppression des crédits de peine automatiques, le projet de loi prévoit une extension de la libération sous contrainte (C. pr. pén., art. 720) qui serait systématiquement applicable aux condamnés exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale inférieure ou égale à deux ans, lorsque le reliquat de peine à exécuter est inférieur ou égal à trois mois. Dans ce cas, la libération devra en effet intervenir de plein droit, sauf en cas d’impossibilité matérielle résultant de l’absence d’hébergement de l’intéressé. Le projet de loi s’inscrit dans la continuité de la loi n° 2019-222, 23 mars 2019, qui avait déjà renforcé le caractère systématique de cette mesure en faisant de son octroi le principe lorsqu’une peine de cinq ans au plus arrive aux deux tiers de son exécution. Le JAP ne peut ainsi la refuser qu’en cas d’impossibilité d’aménager la peine au regard des critères énoncés à l’article 707 du code de procédure pénale. Mais, jusque là, l’octroi de la mesure était subordonné à un examen préalable de la situation du condamné par le JAP qui disposait encore d’une certaine marge d’appréciation. Dorénavant, elle sera applicable de plein droit pour les peines les plus courtes approchant de leur terme. Le principe de l’exécution de la fin de peine hors les murs, afin de favoriser l’accompagnement et la réinsertion des sortants de prison, est donc renforcé.

Si une telle mesure peut avoir pour effet positif de désengorger les prisons tout en évitant les « sorties sèches », elle interroge quant à la cohérence du projet de loi : une plus grande individualisation de l’aménagement de peine, d’un côté, et une automatisation de l’aménagement, de l’autre. Il est toutefois à noter que la libération sous contrainte de plein droit sera exclue dans deux hypothèses, à savoir en cas de condamnation pour les infractions les plus graves (crimes, actes terroristes, violences sur mineur ou conjoint) ou lorsque la personne aura fait l’objet de sanctions disciplinaires pendant la durée de sa détention. Cette dernière précision permet, une fois de plus, d’exclure l’aménagement de peine en cas de mauvaise conduite en détention.

Enfin, il convient de mentionner l’article 5 du projet de loi qui a vocation à limiter le recours à la détention provisoire en imposant au juge, au-delà d’un délai de huit mois, de favoriser une voie alternative, notamment l’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) ou le dispositif électronique mobile antirapprochement applicable en cas de violences au sein du couple (C. pr. pén., art. 137-3). Cet encadrement, quoique timide, doit être salué quand on sait que près d’un tiers des détenus sont actuellement des personnes en détention provisoire, le recours à cette mesure aggravant donc considérablement le surpeuplement carcéral.