Le maire presque privé de pouvoirs de police pour lutter contre le coronavirus

Dans une ordonnance du 17 avril, le juge des référés du Conseil d’État a rejeté le recours de la commune de Sceaux contre la suspension, par le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise de l’arrêté de son maire imposant aux habitants de ne sortir que munis d’une « protection buccale et nasale ». Mais il est allé beaucoup plus loin que le tribunal administratif de Cergy et la plupart des juridictions qui ont eu à connaître de la question (v. M.-C. de Montecler, Le maire, le covid et les circonstances locales, Dalloz actualité, 13 avr. 2020). Ceux-ci admettaient sur le principe l’action du maire sur le fondement de circonstances locales, même s’ils étaient assez exigeants sur la démonstration de celles-ci. Ils se fondaient pour ce faire sur la première ordonnance du Conseil d’État en matière de coronavirus (CE, ord., 22 mars 2020, n° 439674, Syndicat Jeunes médecins, v. Dalloz actualité, 23 mars, art. J.-M. Pastor) qui avait admis que « les représentants de l’État dans les départements comme les maires en vertu de leur pouvoir de police générale ont l’obligation d’adopter, lorsque de telles mesures seraient nécessaires des interdictions plus sévères lorsque les circonstances locales le justifient ».

La crainte d’une surenchère

Mais cette ordonnance datait du 22 mars. Et la loi du 23 mars d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 a tout changé, avaient plaidé d’une même voix l’avocat de la Ligue des droits de l’homme (LDH) et la représentante du ministère de l’intérieur lors de l’audience du 15 avril. Au-delà du cas de Sceaux, la LDH comme le ministère étaient venus demander au Conseil d’État de reconnaître l’exclusivité de la police spéciale de l’État en la matière. De crainte, a expliqué Me Spinosi, d’une « surenchère » de la part des communes, les amenant à prendre des arrêtés « de plus en plus restrictifs » des libertés. Cette alliance, « pas si fréquente », qui avait fait sourire le juge des référés, Bertrand Dacosta, l’a cependant presque complètement convaincu. Par cette loi, estime-t-il, « le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l’État mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 [du code de la santé publique, à savoir le premier ministre, le ministre de la santé et les préfets] la compétence pour édicter, dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l’épidémie de covid-19, en vue, notamment, d’assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l’ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l’évolution de la situation ».

Certes, les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales « autorisent le maire, y compris en période d’état d’urgence sanitaire, à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques dans sa commune ». Celui-ci peut, « le cas échéant, à ce titre, prendre des dispositions destinées à contribuer à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l’État, notamment en interdisant, au vu des circonstances locales, l’accès à des lieux où sont susceptibles de se produire des rassemblements. En revanche, la police spéciale instituée par le législateur fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s’appliquer, à ce que le maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l’édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l’efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l’État ».

Un arrêté de nature à induire en erreur

La porte n’est donc pas complètement fermée au pouvoir de police du maire. Mais elle est à peine entrebâillée. Et l’arrêté du maire de Sceaux ne parvient pas à s’y glisser, même s’il était très loin d’être le plus restrictif des libertés de ceux pris localement ces dernières semaines. Les avocats de la ville ont en effet plaidé qu’il n’y avait pas d’atteinte grave et manifeste à la liberté d’aller et venir, mais à la celle d’aller et venir sans masque qui n’est pas une liberté fondamentale. Un argument qui n’a pas convaincu le juge. Pas plus que les circonstances locales invoquées : la présence à Sceaux de 25 % de personnes âgées de plus de 60 ans et la concentration des commerces dans une rue piétonne étroite. Pour le juge, ces particularités « ne sauraient être regardées comme caractérisant des raisons impérieuses liées à des circonstances locales propres à celle-ci et qui exigeraient que soit prononcée sur son territoire, en vue de lutter contre l’épidémie de covid-19, une interdiction de se déplacer sans port d’un masque de protection ». En outre, « l’édiction, par un maire, d’une telle interdiction, à une date où l’État est, en raison d’un contexte qui demeure très contraint, amené à fixer des règles nationales précises sur les conditions d’utilisation des masques chirurgicaux et FFP2 et à ne pas imposer, de manière générale, le port d’autres types de masques de protection, est susceptible de nuire à la cohérence des mesures prises, dans l’intérêt de la santé publique, par les autorités sanitaires compétentes. De plus, en laissant entendre qu’une protection couvrant la bouche et le nez peut constituer une protection efficace, quel que soit le procédé utilisé, l’arrêté est de nature à induire en erreur les personnes concernées et à introduire de la confusion dans les messages délivrés à la population par ces autorités ». Il conclut que « les conditions n’étaient donc manifestement pas réunies en l’espèce pour que le maire de Sceaux puisse légalement édicter une telle interdiction sur le fondement de son pouvoir de police générale ».