Le Parlement à la poursuite des cavaliers législatifs

À l’Assemblée nationale, depuis la rentrée, les députés grondent. Le contrôle trop strict des « cavaliers législatifs » les empêche de débattre d’amendements importants. Un cavalier législatif est un amendement sans lien avec le projet ou de la proposition de loi initialement déposé. Il ne suffit pas qu’un amendement ait un rapport avec le titre ou le thème de la loi : il faut qu’il ait un lien, direct ou indirect, avec un article du texte initial.

Les récentes réformes du règlement du Sénat et de l’Assemblée nationale (v. Dalloz actualité, 9 juill. 2019, art. P. Januel) ont consacré un filtrage des amendements cavaliers, exercé par la présidence de l’assemblée et des commissions.

Progressivement, les députés s’aperçoivent des impacts de la réforme qu’ils ont adoptée. En commission des lois, deux cents amendements au projet de loi « Engagement et proximité » ont été refusés : cela a fortement déplu aux députés, comme la noté le blog des Cuisines de l’Assemblée. Des députés, de la majorité comme de l’opposition, ont regretté des décisions qu’ils avaient parfois du mal à comprendre. La présidente de la commission des Lois, Yaël Braun Pivet, a rappelé que ce filtrage n’était pas nouveau et touchait aussi le gouvernement. Ainsi, dans la loi Justice, des amendements du gouvernement sur l’usage des armes des militaires ou l’orientation des mineurs non accompagnés avaient été déclarés irrecevables.

Ce contrôle est aussi une réponse à l’augmentation de la durée des débats. Avec la fin du cumul des mandats et la multiplication des groupes parlementaires (passé de quatre à huit en dix ans), le nombre d’amendements explose et les débats s’éternisent. Amender permet aux parlementaires de trouver un sens à leur mandat. Ce filtrage n’allait pas de soi. « Ce n’est pas dans notre culture de limiter la discussion », souffle un haut fonctionnaire parlementaire. De fait, un député de l’opposition regrette qu’« on se prive de débats parfois importants ou de la possibilité d’introduire un article consensuel. D’autant que nous n’avons pas la main sur l’ordre du jour comme l’a le gouvernement ».

Un administrateur du Sénat indique aussi les difficultés posées par la jurisprudence constitutionnelle : « En reprenant les décisions du Conseil constitutionnel, il nous est difficile de comprendre pourquoi certains amendements sont censurés, et d’autres non. D’autant que le Conseil est peu loquace dans ses décisions de censure. »

Alors que la jurisprudence sur l’article 40 (un amendement ne peut créer de dépenses) est bien établie, celle sur les cavaliers doit encore se construire. Chaque président de commission est alors en première ligne pour prendre les décisions et les assumer auprès de ses collègues. Les députés regrettent déjà le contrôle plus souple fait par le collège du Sénat. Ainsi, dans la loi modernisant le code électoral, les députés n’ont pas pu discuter des règles d’incompatibilités des commissaires de police alors que les sénateurs avaient traité celles des préfets.

Comme le Conseil a progressivement resserré l’étau

La notion de cavalier est apparue dans la jurisprudence constitutionnelle en 1985 (85-191 DC et 85-199 DC). La montée en charge a été progressive. Dans les années 2000, le Conseil constitutionnel censure en moyenne cinq cavaliers par an. En 2008, lors de la réforme constitutionnelle, les parlementaires ont inscrit à l’article 45 C que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». L’idée était alors d’assouplir la jurisprudence constitutionnelle, que les députés trouvaient trop stricte, en permettant le dépôt d’amendement ayant un lien « même indirect » avec le texte. Mais, loin d’avoir limité la jurisprudence du conseil, le Parlement l’a alors consacré.

Un tournant est pris à l’été 2015. 17 des 308 articles de la loi Macron (2015-715 DC) et 26 des 39 articles de la loi adaptant la procédure pénale au droit de l’Union européenne (2015-719 DC) sont censurés. À l’époque, ce sont les sénateurs qui demandent au Conseil constitutionnel de contrôler plus strictement les cavaliers. Une préoccupation qui rejoint celle du président du conseil, Jean-Louis Debré, qui dénonce des lois trop bavardes. 20 des 169 articles de la loi Sapin 2 (2016-741 DC) et 36 des 224 articles de la loi Égalité et Citoyenneté (2016-745 DC) sont ensuite censurés.

À la suite de ces décisions très sèches, le Parlement a tenté de contrôler les cavaliers plus en amont. Mais, en mai 2019, alors que les députés et les sénateurs avaient filtré un nombre important d’amendements, 22 des 221 articles de la loi PACTE ont encore été censurés par le conseil (2019-781 DC). Ils venaient à part équivalente des deux chambres.