Bien que nombreux, les délits environnementaux sont mal réprimés en France. Comme le précise l’étude d’impact du texte, il existe 2 000 infractions environnementales dans notre droit pénal, éparpillées dans de nombreux codes. Chaque année, les parquets gèrent environ 20 000 affaires. Mais quatre fois sur cinq, la réponse pénale consiste en une alternative aux poursuites. En 2018, seules 2 000 personnes physiques ont été condamnées, à des peines souvent faibles, puisque moins de 30 peines de prison ferme ont été prononcées. S’agissant des personnes morales, il n’y a eu en 2017 que 139 condamnations, et seulement 60 peines d’amende ferme (moyenne : 27 500 €).

La loi sur le parquet européen avait traité de la question des juridictions spécialisées et instauré une CJIP environnementale. Ce texte se centre lui sur la répression et instaure trois nouvelles infractions : un délit de mise en danger de l’environnement, un délit d’atteinte grave à l’environnement et l’écocide.

De la mise en danger de l’environnement à l’écocide

L’article 67 crée un délit de mise en danger de l’environnement, sur le modèle du délit de mise en danger de la vie d’autrui, pour pénaliser des comportements dangereux même sans pollution effective. Plusieurs infractions environnementales pourront être punies lorsque la personne aura exposé « directement la faune, la flore, ou la qualité de l’eau à un risque immédiat d’atteinte grave et durable ». Cette infraction obstacle sera punie de trois ans d’emprisonnement et 300 000 € d’amende.

L’article 68 prévoit deux nouvelles infractions. D’abord, un délit d’atteinte grave à l’environnement. Plusieurs délits environnementaux seront aggravés en cas d’atteintes « graves et durables » à la santé, à la flore, à la faune, à la qualité de l’air, du sol ou de l’eau. La peine sera alors portée à cinq ans d’emprisonnement et d’un million d’euros d’amende, un montant qui pourra même aller jusqu’au quintuple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction.

Cette infraction générique vise à regrouper plusieurs délits environnementaux, en fonction d’un critère de gravité. Elle se muera d’ailleurs en délit d’écocide, puni de dix ans de prison, lorsque la personne ayant pollué avait connaissance du caractère grave et durable des dommages induits par ses actes. Pour condamner un écocide, il faudra donc prouver que la personne savait que son comportement entraînerait une pollution, et qu’elle serait grave et durable. Une double condition d’intentionnalité très critiquée, tant par le Conseil d’État que par les députés en commission.

Mais le gouvernement tient pour l’instant à conserver son texte. Inscrire le délit d’écocide dans la loi était une demande de la convention citoyenne, qui en avait une vision très large, avec l’idée de criminaliser les grandes entreprises pollueuses. Le texte débattu se veut une rédaction de compromis, qui, comme la plupart des délits résultant de compromis politiques, est baroque et peu opérationnelle.

Autre point débattu en commission : la très restrictive notion de « grave et durable » prévue pour ces trois délits. Le texte précise que seront considérées comme durables « les atteintes susceptibles de durer au moins dix ans ». Une durée très longue (les pollutions de l’Erika ont duré deux ans), surtout que, concernant le délit de mise en danger de l’environnement, il s’agit d’une pollution virtuelle.

De nouvelles peines complémentaires

Pour ces nouveaux délits, le texte ajoute des peines complémentaires : la dissolution de la personne morale, ainsi que l’interdiction de percevoir toute aide publique. Le tribunal pourra aussi imposer la restauration du milieu naturel, par une procédure d’ajournement avec injonction.

Surtout, un amendement du rapporteur Erwan Balanant (Modem) a rehaussé de nombreuses peines d’amende prévues dans plusieurs délits environnementaux. Ces amendes pourront aussi être calculées en fonction de l’avantage tiré de la commission de l’infraction, comme c’est le cas pour de nombreux délits économiques.

Plusieurs sujets sont encore en débat. Le rapporteur Erwan Balanant souhaite ainsi élargir la notion de récidive, pour qu’elle englobe les différents délits environnementaux. La députée Naïma Moutchou, proposée par le groupe LREM, souhaite que les mesures de réparation de l’environnement puissent être prononcées dans le cadre des alternatives aux poursuites (qui constituent 80 % des affaires). Enfin, le gouvernement souhaite que les agents de contrôle puissent utiliser des drones.

Le décret n° 2021-309 du 24 mars 2021 fixe la répartition des sièges et les conditions de désignation des membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE) à la suite de la réforme de la troisième chambre par la loi organique du 15 janvier 2021 (AJDA 2020. 2468 ).

Celle-ci a prévu une diminution du nombre des conseillers qui seront désormais 175. Le décret détaille la composition des quatre collèges. Les 52 représentants des salariés sont désignés par les organisations syndicales représentatives en fonction de leur...

Le droit pour tout élève de s’inscrire à la cantine de l’école primaire doit-il être compris comme une obligation pour la commune de garantir le droit d’inscription à tous les enfants scolarisés qui en font la demande, ou seulement comme une interdiction de retenir des critères discriminatoires dans l’attribution des places disponibles ? C’est la question que posait l’affaire présentée devant le Conseil d’État.

En l’espèce, par deux courriers adressés aux services de la commune de Besançon, la mère d’un élève en classe de CE1 a sollicité l’inscription de son fils auprès des services périscolaires de restauration, d’accueil du matin et d’accueil de l’après-midi. Par une décision du 18 septembre 2019, le maire de la commune de Besançon a rejeté chacune de ces demandes d’inscription, au motif qu’aucune place n’était disponible.

Par un jugement du 7 décembre 2017, le tribunal administratif de Besançon a partiellement annulé la décision de la commune de Besançon, en tant qu’elle refuse d’inscrire le fils de la requérante auprès du service de restauration scolaire. La commune de Besançon a interjeté appel du jugement en tant qu’il donne satisfaction à la requérante sur ce point. La cour administrative d’appel de Nancy a, par un arrêt du 5 février 2019, rejeté la requête de la commune (CAA Nancy, 5 févr. 2019, n° 18NC00237, AJCT 2020. 73, étude F.-J. Defert ), qui a alors présenté un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.

Les juridictions du fond ont considéré que la commune ne pouvait se délier de son obligation légale en se prévalant des contraintes techniques et financières auxquelles se heurterait sa mise en œuvre.

La cantine scolaire, un service public « particulier » mais généralisé

Le litige repose sur l’interprétation du droit général posé en ces termes par l’article L. 131-13 du code de l’éducation : « L’inscription à la cantine des écoles primaires, lorsque ce service existe, est un droit pour tous les enfants scolarisés. Il ne peut être établi aucune discrimination selon leur situation ou celle de leur famille ».

Cette disposition, issue de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, a pour objectif de lutter contre la pratique de certaines municipalités, qui prétextent du nombre limité de places disponibles pour refuser d’accueillir des élèves selon des critères discriminatoires, tenant notamment à l’origine ethnique des familles ou à la situation socio-professionnelle des parents des élèves. En effet, face aux contraintes matérielles et financières inhérentes à la mise en place d’un service de restauration scolaire, plusieurs municipalités ont fait le choix de refuser l’inscription à la cantine des élèves dont les parents sont au chômage, au motif que ces derniers seraient suffisamment disponibles pour s’occuper de leurs enfants durant la pause méridienne, et privilégiant par conséquent des familles plus favorisées dans l’accès au service public.

Or, comme l’a récemment relevé le rapporteur public du Conseil d’État dans le dernier épisode de la saga des « menus de substitution » à la cantine (CE 11 déc. 2020, n° 426483, Chalon-sur-Saône (Cne), Lebon avec les concl. ; AJDA 2021. 461 , concl. L. Cytermann ; ibid. 2020. 2464 ; AJCT 2021. 157, obs. H. Bouillon ), la restauration scolaire est un service public particulier à bien des égards et auquel sont très attachés les citoyens. Outre que la cantine scolaire soulage le quotidien des parents qui sont effectivement dans l’impossibilité de récupérer leurs enfants lors de la pause méridienne, elle est également, « pour des millions de familles défavorisées, un élément essentiel de leur capacité à subvenir aux besoins alimentaires de leurs enfants, et son absence durant le confinement a été durement ressentie ».

Aussi, bien que l’article en cause ne soit que la transposition dans la loi d’une jurisprudence administrative jusque-là bien établie, son adoption par les deux chambres n’a pourtant pas été simple. Certains...

Les enseignes de grandes et moyennes surfaces alimentaires ont généralement recours à des procédures d’appels d’offres pour s’approvisionner en sandwichs industriels chauds ou froids destinés à la vente sous marque de distributeur ou sous marque de fabricant. Ces appels d’offres constituent, pour les entreprises actives dans le secteur de la fabrication et de la commercialisation des sandwichs industriels, la très grande majorité de leur chiffre d’affaires.

Entre septembre 2010 et septembre 2016, trois entreprises du secteur, Roland Monterrat, La Toque Angevine et Daunat, ont mis en œuvre un « pacte de non-agression » (autrement dit, un accord anticoncurrentiel) après s’être livrées à une guerre des prix durant deux ans qui a eu, selon elles, des conséquences importantes sur leur marge de négociation des prix du marché. C’est autour d’un déjeuner que ce « pacte de non-agression » est né, consistant en une répartition des marchés et une neutralisation de la concurrence par les prix. L’une des trois entreprises a affirmé que l’objectif principal était de « cristalliser les positions des opérateurs et, à tout le moins, maintenir les marges en échangeant des informations stratégiques et confidentielles sur les principaux paramètres des négociations ». Le pacte reposait également sur « le maintien du périmètre détenu par chaque industriel auprès de chaque distributeur, tel que constaté fin 2010 dans chaque marché ». L’entente ainsi conclue a permis une coordination entre les trois entreprises via des réunions et échanges informels d’informations sur les appels d’offres ou encore sur l’avancée des négociations avec les distributeurs, conduisant de facto à des réajustements de leurs offres. Le but était, pour chaque appel d’offres, de faire gagner l’une des trois entreprises désignée par avance dans le cadre du « pacte de non-agression », les deux autres prétextant des difficultés financières ou techniques.

C’est la société Roland Monterrat qui a révélé ces pratiques anticoncurrentielles en mai 2016, par le biais de la procédure dite de clémence, « qui permet aux entreprises ayant participé à une entente d’en dévoiler l’existence à l’Autorité [de la concurrence] et d’obtenir, sous certaines conditions, le bénéfice d’une exonération totale ou partielle de sanction pécuniaire ». Cette procédure incite les entreprises à coopérer avec l’Autorité de la concurrence dans la lutte contre les cartels.

L’Autorité s’est autosaisie de l’affaire par une décision n° 16-SO-05 du 13 juillet 2016 et a accordé à la société Roland Monterrat, par un avis de clémence n° 16-AC-01 du 20 juillet 2016, le bénéfice conditionnel d’une exonération totale des éventuelles sanctions encourues pour les pratiques litigieuses dénoncées. Après des opérations de visite et de saisies dans les locaux des entreprises La Toque Angevine et Daunat, ces dernières ont également demandé à bénéficier de la procédure de clémence. Par deux avis de clémence de l’Autorité de la concurrence, n° 18-AC-03 du 21 février 2018 et n° 18-AC-04 du 15 mai 2018, La Toque Angevine et Daunat se voient accorder le bénéfice conditionnel d’une exonération partielle de sanction.

L’affectation des échanges au sein du marché intérieur

L’entente est interdite par l’article L. 420-1 du code de commerce, et surtout par l’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui dispose que « sont...

À la suite d’observations du public portant sur le caractère imprécis de la notion de surface minéralisée, le commissaire enquêteur avait recommandé de revoir la rédaction de plusieurs articles du projet de règlement de plan local d’urbanisme relatifs aux espaces libres et plantations de la...

Devenue il y a un an l’un des premiers clusters de la covid-19, la Balme-de-Sillingy avait organisé les élections municipales, remportées au premier tour par la liste « Un cœur qui Balme », avec 52,2 % des suffrages exprimés, soit 723 voix. En raison d’un taux d’abstention de 60,37 % mais aussi parce que le maire sortant, François Daviet, arrivé second avec 47,8 % mais contaminé et mis en quarantaine à son domicile jusqu’au 14 mars, estimait que ces circonstances avaient porté atteinte à l’égalité des candidats, le tribunal administratif de Grenoble avait annulé ces opérations électorales.

Juge d’appel des élections municipales, le Conseil d’État rappelle que le niveau de l’abstention n’est, par lui-même, « pas de nature à remettre en cause les résultats du...

On attendait depuis longtemps un projet de loi – promis par l’ex-ministre des Sports Laura Flessel – mais c’est finalement une proposition de loi visant à démocratiser le sport en France que les députés ont adopté le 19 mars. Ce texte inscrit dans la loi la plateforme, déjà existante, destinée à lutter contre les paris truqués et contient un dispositif destiné à lutter contre le streaming illégal dans le sport. Il élargit également le sport sur ordonnance aux maladies chroniques, jusqu’ici réservé aux affections de longue durée.

Pour faciliter la parité dans les fédérations dont la proportion de licenciés d’un des deux genres est inférieure à 25 %, les instances régionales devront prévoir « une proportion minimale de sièges pour les personnes de chaque sexe pouvant prendre en compte la répartition par sexe des licenciés, sans pouvoir être inférieure à 25 % ». Cette parité sera mise en place progressivement puisqu’une dérogation à la parité intégrale sera possible pour les futures...

Le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions, issues de la loi du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, qui prévoient queque certains praticiens diplômés en dehors de l’Union européenne peuvent obtenir une attestation permettant un exercice temporaire de la médecine, de la pharmacie, de la maïeutique ou de l’odontologie.

Cette attestation peut être délivrée aux professionnels « présents dans un...

Ces commissions, composées de représentants des personnels médicaux, odontologiques, pharmaceutiques et maïeutiques, ont pour missions d’élaborer la stratégie médicale et le projet médical partagé du groupement et contribuent à l’élaboration de la politique territoriale d’amélioration continue de la qualité, de la sécurité et de la pertinence...

À l’origine de cette question prioritaire de constitutionnalité (QPC) se trouve l’article L. 153-8 du code rural et de la pêche maritime, dont le III concerne l’épandage de pesticides à proximité des habitations. Il prévoit que cet épandage est subordonné à des mesures spécifiques de protections des habitants, mesures formalisées dans des « chartes d’engagement départementales relatives à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques » qui sont élaborées « après concertation avec les personnes, ou leurs représentants, habitant à proximité des zones susceptibles d’être traitées ».

Pour les associations requérantes, ces dispositions méconnaissent l’article 7 de la Charte de l’environnement, et ce à plusieurs titres. Le premier moyen, général, porte sur l’incompétence négative du législateur, puisque celui-ci n’aurait pas tiré toutes les obligations qui lui incombent aux termes de l’article 7 de la Charte en n’ayant pas suffisamment détaillé la procédure de concertation pour l’élaboration des chartes d’engagement départementales. Le législateur aurait ensuite permis que cette concertation ne se fasse qu’avec des représentants des riverains et non pas avec « toute personne », comme l’exige l’article 7 de la Charte. Enfin, le législateur aurait confié l’organisation de la concertation « aux utilisateurs des produits phytopharmaceutiques sans assortir sa mise en œuvre de garanties de neutralité et d’impartialité ».

Le Conseil constitutionnel suit ce raisonnement, du moins dans ses grandes lignes. Il considère en effet que les chartes d’engagements départementales « sont décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement au sens de l’article 7 de la Charte de l’environnement ». Partant, la disposition visée est déclarée inconstitutionnelle. En effet, le législateur a prévu une procédure de participation du public distincte de celle de l’article L. 123-19-1 du Code de l’environnement, spécifique, et qui ne remplit pas les conditions matérielles imposées par l’article 7 de la Charte. De plus, en permettant que la concertation ne se fasse qu’avec des représentants des habitants des zones visées, la condition d’ouverture de la participation à « toute personne » de l’article 7 de la Charte n’est pas non plus respectée.

C’est sans surprise que le Conseil considère que l’article 7 de la Charte s’applique aux chartes départementales de l’article L. 158-3 du code rural. Logiquement, le Conseil déroule les conséquences de cette application générale, en considérant que la procédure de participation est trop peu encadrée  et ne permet pas nécessairement la participation de toute...

L’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) dispose que « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 [l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les établissements publics] ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ».

La délivrance d’une autorisation, unilatérale ou contractuelle, par l’autorité compétente est ainsi obligatoire lorsque l’occupation ou l’utilisation du domaine public devient privative, c’est-à-dire, lorsqu’elle dépasse les limites du droit d’usage qui appartient à tous en « [soustrayant] à l’usage commun une portion du domaine au profit d’un particulier » (CAA Nancy, 5 nov. 2009, n° 09NC00181). Ce droit d’usage est déterminé au regard de l’affectation de la dépendance domaniale.

Une société...

Mme M…, ressortissante burundaise, est entrée sur le territoire avec son fils et a présenté une demande d’asile enregistrée à Mayotte en juillet 2019. Cette demande a été rejetée en avril 2020. Elle fait appel de l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Mayotte qui a rejeté sa demande tendant à ce que, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, il soit enjoint à l’Office français de l’immigration et de l’intégration ou à l’État de...

En refusant de renvoyer au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité relative à l’article L. 2132-9 du code général de la propriété des personnes publiques, le Conseil d’État précise les modalités d’application de cette disposition.

Cet article impose aux « riverains, […] mariniers et autres personnes » de « faire enlever les pierres, terres, bois, pieux, débris de bateaux et autres empêchements qui, de leur fait ou du fait de personnes ou de choses à leur charge, se trouveraient sur le domaine public fluvial ». Outre une...

L’arrêt sous étude apporte une précision sur la qualité requise pour invoquer la violation du droit au respect de sa vie privée et familiale et de son domicile garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et, indirectement, sur la qualité requise pour invoquer le caractère disproportionné de l’ingérence dans le droit au logement que constitue une mesure de démolition ou de remise en état.

Ainsi, d’une part, le propriétaire d’une construction irrégulière donné à bail d’habitation n’a pas la qualité pour invoquer l’article 8 de la Convention européenne afin de s’opposer à sa démolition et, d’autre part, seuls les locataires ont la qualité pour invoquer les dispositions de l’article 8 de la Convention à cette fin.

Au cas particulier, une personne avait aménagé plusieurs appartements à usage d’habitation sur son terrain, situé en zone agricole du plan d’urbanisme où n’étaient autorisées que les constructions nécessaires à l’activité agricole. La commune l’assigna pour obtenir la remise des lieux en état, ce qui impliquait la démolition des immeubles en question et l’expulsion des locataires qui y avaient été installés.

Les juges du fond ayant ordonné la remise en état, le propriétaire du terrain forme un pourvoi en cassation. Il reproche aux juges du fond, d’une part, d’avoir considéré que seuls les locataires concernés par la mesure de démolition pouvaient invoquer les dispositions de l’article 8 de la Convention européenne et, d’autre part, d’avoir omis de contrôler concrètement la proportionnalité entre la démolition de logements et l’intérêt général recherché.

Il était donc question de savoir si le propriétaire de constructions irrégulières peut invoquer l’article 8 de la Convention européenne pour s’opposer à la démolition, alors que cette mesure n’affecte que le droit au logement de ses locataires. La Cour de cassation répond par la négative, réservant cette qualité aux seuls locataires.

Selon elle, l’article 31 du code de procédure civile ouvre l’action à tous ceux qui ont un intérêt légitime au succès ou au rejet d’une prétention. Il faut cependant, outre l’intérêt, avoir la qualité pour élever ou combattre une prétention ou pour défendre un but déterminé. La qualité pour invoquer les dispositions de l’article 8 de la Convention suppose de justifier d’un intérêt personnel à agir.

Or, faute d’être personnellement touché par la violation du droit au respect de sa vie privée et familiale et de son domicile à la suite de la démolition du logement de ses locataires et à la remise des lieux en état, le propriétaire ne peut pas se prévaloir d’un intérêt personnel à invoquer le droit au logement de l’article 8 de la Convention.

Ainsi, la haute juridiction décide qu’« ayant relevé que le logement [du propriétaire] n’était pas concerné par le litige, et exactement retenu que seuls ses locataires étaient à même d’invoquer les dispositions de l’article 8 de la Convention, la cour d’appel, qui n’était pas tenue de procéder à un contrôle de proportionnalité que ses constatations rendaient inopérant, a légalement justifié sa décision d’ordonner la remise en état des bâtiments modifiés en méconnaissance des règles d’urbanisme ».

Cette solution apporte deux précisions, l’une positive, l’autre négative.

Le propriétaire n’a pas la qualité pour invoquer les dispositions de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme

Il résulte tout d’abord de la solution que le propriétaire n’a pas la qualité pour invoquer les dispositions de l’article 8 de la Convention lorsque la mesure de démolition ne concerne que le droit au logement de ses locataires.

Certes, le propriétaire a le droit d’invoquer les dispositions de l’article 8 de la Convention et de s’opposer à une mesure de démolition en invoquant sa disproportion lorsque cette mesure constitue une atteinte à son droit au logement (Civ. 3e, 16 janv. 2020, n° 19-10.375, Dalloz actualité, 27 janv. 2020, obs. J.-M. Pastor ; ibid., 3 févr. 2021, obs. D. Pelet ; AJDA 2020. 143 ; D. 2020. 82 ; RDI 2020. 150, obs. P. Soler-Couteaux ; RTD civ. 2020. 428, obs. W. Dross ; 16 janv. 2020, n° 19-13.645, Dalloz actualité, 27 janv. 2020, obs. préc. ; AJDA 2020. 143 ; D. 2020. 82 ; ibid. 1761, obs. N. Reboul-Maupin et Y. Strickler ; RDI 2020. 150, obs. P. Soler-Couteaux ; ibid. 201, obs. M. Revert ; 3 mars 2010, n° 08-21.911, Dalloz actualité, 16 mars 2020, obs. J.-M. Pastor ; AJDA 2010. 473 ; D. 2010. 767 ; JT 2010, n° 122, p. 13, obs. E. Royer ). Cependant, il ne peut plus invoquer ces dispositions lorsque c’est le droit au logement de ses locataires qui est atteint par la mesure. Dans ce cas, il n’est pas « victime de la violation alléguée ».

Ce raisonnement repose sur la distinction entre le droit au logement du propriétaire et celui de ses locataires. Certes, le logement du locataire est un bien qui appartient au propriétaire, et c’est bien en vertu d’un contrat que le propriétaire s’engage à faire jouir son bien par le locataire. Cependant, il n’en résulte pas une confusion entre leurs droits au logement. La Cour européenne des droits de l’homme a une conception extensive de la notion de « domicile », et qui implique cette distinction (CEDH 16 nov. 2004, Moreno Gomez c. Espagne, n° 4143/03, § 53 ; 18 nov. 2004, Prokopovitch c. Russie, n° 58255/00, § 36).

Le théoricien du droit pourrait déduire que le droit au logement est un droit de la personnalité ou...

La chasse à la glu n’est pas compatible avec la directive Oiseaux. C’est ce qui ressort assez clairement de la réponse que la Cour de justice de l’Union européenne a donné, le 17 mars, aux questions préjudicielles que lui avait posées le Conseil d’État (CE 29 nov. 2019, n° 425519, Association One voice, AJDA 2019. 2464 ).

Pratique traditionnelle autorisée dans cinq départements du sud de la France, la chasse à la glu (dite aussi « aux gluaux ») consiste à capturer des oiseaux à l’aide de baguettes collantes. Ceux-ci sont ensuite utilisés comme appelants, afin d’attirer...

Le conseil national des greffiers des tribunaux de commerce demandait l’annulation de l’instruction du 6 février 2020 relative à l’occupation des locaux judiciaires par les greffiers des tribunaux de commerce. Le Conseil d’État fait partiellement droit à sa demande.

Il relève que « les greffiers des tribunaux de commerce participent, à raison de l’exercice des missions non détachables de l’activité juridictionnelle qui leur sont...

Le texte a légèrement évolué, si on le compare à l’avant-projet publié début mars par nos confrères d’Actu Juridique. Il pourrait encore être modifié, via des saisines rectificatives du Conseil d’État.

Ainsi, le fait que l’un des assesseurs de la cour d’assises soit un avocat honoraire devient une simple possibilité, par ailleurs expérimentale.

Pour limiter la détention provisoire, le service pénitentiaire d’insertion et de probation sera obligatoirement saisi sur la faisabilité d’une assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE) lors de la seconde prolongation de détention provisoire, si l’infraction est punie de cinq ans ou moins.

Les conditions dans lesquelles un procureur devra laisser l’accès au dossier à une personne faisant l’objet d’une enquête préliminaire, présentée comme coupable dans la presse, ont été précisées.

L’article 10, à la suite d’une décision du Conseil constitutionnel du 4 mars dernier, introduit la notification du droit de se taire à plusieurs stades de la procédure pénale.

La nouvelle version du projet de loi prévoit d’autoriser la dispense d’audience pour les affaires de « DALO injonction » ne présentant pas de difficulté (« lorsque le prononcé d’une injonction s’impose avec évidence au vu de la situation du requérant »).

Les dispositions sur l’examen des pourvois en cassation ont disparu du texte, tout comme la disposition qui prévoyait que les cartes des officiers publics et ministériels ne seraient plus revues que tous les quatre ans (et non tous les deux ans).

M. B… et l’Union de français de l’étranger ont saisi le juge des référés du Conseil d’État d’une requête visant à ordonner la suspension de l’exécution des articles 57-2 du décret n° 2021-1262 du 16 octobre 2020 et 56-5 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, tous deux issus du décret n° 2021-99 du 30 janvier 2021, en tant qu’ils interdisent, sauf pour des motifs limitativement énumérés, l’entrée sur le territoire hexagonal d’un Français en provenance d’un pays étranger autre que ceux de l’Union européenne, Andorre, l’Australie, la Corée du Sud, l’Islande, Israël, le Japon, le Liechtenstein, Monaco, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni, Saint-Marin, le Saint-Siège, Singapour ou la Suisse.

La Société antillaise de location de véhicules automobiles et plusieurs autres sociétés et syndicats patronaux antillais ont saisi le juge des référés du Conseil d’État d’une requête visant à ordonner la suspension de l’exécution des mêmes dispositions, en ce qu’elles interdisent tout déplacement en provenance ou à destination des Outre-mer, sauf motifs impérieux.

Après avoir abordé la question de l’urgence, nous traiterons successivement de la question de la liberté en cause, du contrôle opéré en l’espèce par le juge des référés du Palais-Royal et enfin de l’apport de ces décisions quant à l’appréciation des motifs et documents exigés.

Le contrôle de l’urgence

Le juge des référés du Conseil d’État a été saisi respectivement sur des dispositions identiques par les requérants sur deux fondements différents. En effet, dans la décision Union des français de l’étranger, la requête est déposée sur le fondement du référé-suspension prévu par l’article L. 521-1 du code de justice administrative. Ce dispositif permet à tout requérant quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, de saisir le juge des référés aux fins d’ordonner la suspension de l’exécution de cette décision contestée dans la requête au fond. Elle est soumise à deux conditions : d’une part, l’urgence et d’autre part, à la démonstration d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision querellée devant le juge du fond. Pour la décision Société antillaise de location de véhicules et autres, la requête a été introduite sur le fondement du référé-liberté prévu par l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Cet article impose au juge de se prononcer dans un délai de quarante-huit heures et soumet sa réussite pour l’essentiel à deux conditions : d’une part, l’urgence et, d’autre part, une atteinte grave et manifestement illégale portée par l’administration à une liberté fondamentale. La condition d’urgence est donc commune aux deux typologies de référé. Cependant, le juge ne la mentionne expressément que dans le cadre du référé-liberté, fondant celle-ci sur le fait que « l’arrêt de l’arrivée de touristes en provenance du territoire métropolitain, interdite depuis le 31 janvier dernier, a un impact négatif très important sur le chiffre d’affaires des sociétés requérantes et est susceptible d’avoir à brève échéance des conséquences significatives sur l’ensemble de la situation économique de ces îles qui vivent pour une grande part du tourisme. » L’urgence qui est d’ordre économique ici ne fait aucun doute au regard de l’économie fragile guadeloupéenne, caractéristique des économies des sociétés ultramarines. Sur ce point, il convient de préciser que si la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence dit état d’urgence « sécuritaire » a institué expressément une présomption d’urgence à son article 14-1, deuxième alinéa, s’agissant particulièrement assignations à résidence, la loi du n° 2020-290 du 23 mars 2020 n’a rien mentionné à ce niveau. Cependant, le Conseil d’État a intégré dès le départ de son contrôle cette présomption d’urgence pour toutes les décisions prises au titre de l’état d’urgence sanitaire qui lui ont été déférées au titre tant du référé-liberté que celui du référé-suspension. Ainsi, la condition d’urgence est regardée comme ne soulevant pas de difficulté particulière en présence d’un danger actuel ou imminent en lien avec l’épidémie de covid-19 (CE 22 mars 2020, n° 439674, Syndicat Jeunes Médecins, Lebon ; Dalloz actualité, 22 mars 2020, obs. J.-M. Pastor ; AJDA 2020. 655 ; ibid. 851 , note C. Vallar ; D. 2020. 687 , note P. Parinet-Hodimont ; AJCT 2020. 175, obs. S. Renard ; ibid. 250, Pratique G. Le Chatelier ; ibid. 291, Pratique A. Lami et F. Lombard ; 3 mars 2021, n° 449764, Ordre des avocats du barreau de Montpellier, AJDA 2021. 480 ).

Sur la liberté en cause : le droit fondamental de tout français de rejoindre son pays d’appartenance

S’agissant tout d’abord de la santé, le Conseil d’État a précisé que le droit au respect de la vie constitue une liberté fondamentale (CE, sect., 16 nov. 2011, n° 353172, Ville de Paris, Société d’économie mixte PariSeine, Lebon avec les concl. ; AJDA 2011. 2207 ; ibid. 2013. 2137, étude X. Dupré de Boulois ; AJCT 2012. 156, obs. L. Moreau ; RFDA 2012. 269, concl. D. Botteghi ; ibid. 455, chron. H. Labayle, F. Sudre, X. Dupré de Boulois et L. Milano ). Il a indiqué que ce droit incluait « celui de recevoir les traitements et les soins les plus appropriés à son état de santé, liberté fondamentale à laquelle l’autorité administrative porte atteinte lorsque sa carence risque d’entraîner une altération grave de l’état de santé de la personne intéressée » (CE 13 déc. 2017, M. Pica-Picard, n° 228928, Lebon T.). L’autre aspect que mettent en exergue en arrière-fond les ordonnances rapportées porte sur le principe de précaution, dans le cas présent l’article 5 de la charte de l’environnement aux termes duquel « Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. » Il convient de rappeler que les dispositions de cette charte ont valeur constitutionnelle (Cons. const. 29 déc. 2009, n° 2009-599 DC, Loi de finances pour 2010, AJDA 2010. 4 ; ibid. 277 , note W. Mastor ; D. 2010. 1508, obs. V. Bernaud et L. Gay ; RFDA 2010. 627, chron. T. Rambaud et A. Roblot-Troizier ; Constitutions 2010. 277, obs. A. Barilari ; ibid. 281, obs. A. Barilari ; ibid. 283, obs. A. Barilari ). Le juge du Palais-Royal a eu l’occasion d’appliquer ce principe en matière de santé publique en précisant que « le principe de précaution s’applique aux activités qui affectent l’environnement dans des conditions susceptibles de nuire à la santé des populations concernées (CE 8 oct. 2012, n° 342423, Cne de Lunel, Lebon ; D. 2014. 104, obs. F. G. Trébulle ; RDI 2012. 643, obs. P. Soler-Couteaux ; Constitutions 2012. 651, obs. N. Huten ).

Concernant la liberté d’aller et de venir, elle se rattache au principe général de liberté défini par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ainsi que l’a indiqué le Tribunal des conflits (T. confl. 9 juin 1986, n° 2434, Commissaire de la République de la région Alsace c/ Eucat, Lebon : « Considérant que la liberté fondamentale d’aller et venir n’est pas limitée au territoire national, mais comporte également le droit de le quitter ; que ce droit est reconnu par la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ») Elle constitue un principe à valeur constitutionnelle (Cons. const. 12 juill. 1979, n° 79-107 DC, Loi relative à certains ouvrages reliant les voies nationales ou départementales). Cette liberté d’aller et venir est consacrée par ailleurs par l’article 2-2° du protocole additionnel n° 4 à la Convention européenne des sauvegardes des droits de l’homme et des libertés fondamentales signé à Strasbourg en 1963 et par l’article 12-2° du Pacte international de New York relatif aux droits civils et politiques de 1966 (entré en vigueur le 4 févr. 1981 suite à la publication du décr. n° 81-76 du 29 janv. 1981).

Sur le contrôle opéré entre protection de la santé publique et liberté de voyager

Selon le III de l’article L. 3131-15 du code la santé publique, toutes les mesures prescrites au titre de l’état d’urgence sanitaire doivent être strictement proportionnées aux risque encourus et appropriés aux circonstances de temps et de lieu. Le contrôle effectué par le juge administratif relève du contrôle dit de la proportionnalité, ce dernier devant être par principe plus strict lorsque les libertés publiques sont en cause (CE 15 nov. 2017, n° 403275, Ligue française pour la défense des droits de l’homme et du citoyen, Lebon ; AJDA 2018. 62 , concl. L. Marion ; ibid. 2017. 2222 ; AJCT 2018. 222, obs. P. Jacquemoire ). Il a été institué à la suite de la célèbre décision Benjamin (CE 19 mai 1933, n° 17413, Benjamin et syndicat d’initiative de Nevers, Lebon ), rappelant au passage la formule prononcée par le commissaire du gouvernement Corneille dans ses conclusions dans l’affaire Baldy « La liberté est la règle, la restriction de police l’exception » (CE 10 août 1917, n° 59855, Baldy). La nature de cette vérification a été explicitée dans un arrêt rendu le 26 décembre 2011 (CE, ass., 26 oct. 2011, n° 317827, Association pour la promotion de l’image, Lebon avec les concl. ; AJDA 2012. 35 , chron. M. Guyomar et X. Domino ; ibid. 2011. 2036 ; D. 2011. 2602, et les obs. ; RFDA 2012. 377, chron. L. Clément-Wilz, F. Martucci et C. Mayeur-Carpentier ). La mesure de police sanitaire contestée est soumise ainsi aux trois critères suivants : adaptation, nécessité et proportionnalité stricto sensu. Il s’agit donc de savoir si, dans les deux cas soumis, les restrictions à voyager ne sont pas disproportionnées au regard des objectifs et risques de santé publique. Pour rappel, dans ses différentes décisions rendues sous l’épidémie du covid-19, le juge du Palais-Royal précise le postulat suivant lequel il revient aux autorités publiques, face à une épidémie, telle que celle que connaît aujourd’hui la France, de prendre toute mesure de nature à, prévenir ou limiter les effets de cette épidémie, cela afin de protéger et sauvegarder la population. C’est donc un impératif sanitaire assigné aux pouvoirs publics sur lesquels pèse ainsi une obligation de moyens renforcée. Le juge administratif se trouve en première ligne en devenant le gardien des libertés contre les excès de l’administration.

Dans l’ordonnance M. B… et Union des français de l’étranger, le juge des référés rappelle que le droit des citoyens français d’entrer en France est un droit fondamental dont il ne peut être porté une atteinte qu’en cas de nécessité impérieuse pour la sauvegarde de l’ordre public, notamment pour prévenir, de façon temporaire, un péril grave et imminent. L’État a un devoir, même en cas d’état d’urgence sanitaire, de mettre en place des mesures permettant le retour des français vivant en dehors du territoire national de pouvoir retourner dans leur patrie. En l’espèce, il a jugé disproportionné le fait d’exiger des motifs impérieux pour les français qui souhaitent rentrer en France car il ressort qu’au regard des données connues que de tels déplacements présentent un risque mineur dans la propagation de l’épidémie liée à la covid-19 et à ses variants, vu en l’espèce le nombre limité de déplacements en cause. Les choses auraient certainement été différentes avec un autre tableau épidémique ou encore si un nombre considérable de français vivant à l’étranger décidaient de rejoindre en masse le territoire national.

Par contre, dans son ordonnance Société antillaise de location de véhicules automobiles et autres, il juge que l’obligation d’un motif impérieux pour des déplacements depuis ou vers les Antilles françaises est fondée car proportionnée au risque liée en l’état à la propagation de l’épidémie de la covid-19. Trois éléments sont retenus pour légitimer cette proportionnalité. Le premier tient au fait que la réouverture du flux des touristes en direction des Antilles risque d’accélérer la diffusion des variants présent aujourd’hui largement sur le territoire hexagonal. Il est scientifiquement établi que ces variants sont plus contagieux et donc plus dangereux que la souche originelle de la covid-19. Le deuxième vient du constat que l’engagement pris par les passagers à l’embarquement de respecter un isolement prophylactique de sept jours après l’arrivée sur le territoire antillais puis de réaliser un examen biologique de dépistage virologique est inefficient car il n’est pas respecté par les touristes. À cela s’ajoute le fait qu’il n’y a aucun contrôle effectif de l’engagement pris, lequel se trouve donc dépourvu de toute sanction en cas de non-respect. Une telle carence serait de nature à poser la question d’une responsabilité éventuelle des autorités sanitaires en cas de crise épidémique, dont l’origine serait importée et liée à des passagers dont l’état infectant et contaminant n’aurait pu être identifié en amont, faute d’un suivi médical de l’isolement après leur arrivée sur le territoire concerné. Enfin, le troisième élément est contextuel : si la situation de la Guadeloupe est actuellement meilleure que l’hexagone, la situation se dégrade au point d’avoir justifié l’instauration d’un couvre-feu. Nous savons que l’un des indicateurs importants dans la gestion de l’épidémie de la covid-19 est le taux d’incidence (celui-ci correspond au nombre de personnes testées positives pour la première fois depuis plus de 60 jours exprimé pour 100 000 habitants), son augmentation risquant d’entraîner mécaniquement un niveau de saturation élevé des lits de réanimation. Dès lors, le Conseil d’État juge, au regard de la balance des risques de santé réels et de la nécessité de protéger les populations, parfaitement fondé l’obligation de justifier d’un motif impérieux pour tout déplacement entre le territoire hexagonal et les Antilles ainsi qu’entre la Guadeloupe, la Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, l’objectif principal recherché étant d’interdire l’arrivée de touristes sur ces territoires. Cette approche peut être transposée aux autres territoires d’outre-mer qui sont dans la même situation guadeloupéenne pour deux raisons : d’une part, ils sont situés dans des bassins de vie qui n’épousent absolument pas les critères et normes européens (par rapport à l’environnement de la France hexagonale) et d’autre part, les structures de santé sont manifestement insuffisantes et inadaptées pour faire face à une pandémie qui frapperait les populations qui vivent dans ces territoires, avec les risques des variants dits sud-africain et brésilien. Cette fragilité des structures hospitalières a été mise en exergue d’ailleurs dès le début de la pandémie dans un avis fléché « Outre-mer » rendu le mercredi 8 avril 2020 par le Conseil scientifique qui préconisait « de mettre en œuvre dans chaque territoire d’outre-mer des mesures spécifiques qui doivent être différenciées et adaptées à la phase épidémique et aux capacités de chaque territoire ». 

Sur la valeur juridique des motifs de déplacement et des documents exigés pour voyager

L’article 10 du décret du 29 octobre 2020 précité soumet les déplacements de personnes par voie aérienne à trois types de motif impérieux : soit personnel ou familial, soit de santé relevant de l’urgence ou soit pour raison professionnelle ne pouvant être différée. Il impose également à tout passager, avant son embarquement, de remplir une déclaration sur l’honneur attestant qu’il ne présente pas de symptôme d’infection au covid-19, de n’avoir pas été en contact avec un cas confirmé de covid-19 dans les quatorze jours précédant le vol, d’accepter qu’un test ou un examen biologique de dépistage virologique de détection du SARS-CoV-2 puisse être réalisé à son arrivée sur le territoire national (pour les personnes âgées de 11 ans ou plus) et enfin de s’engager à respecter un isolement prophylactique de sept jours après son arrivée et, s’il est âgé de onze ans et plus, à réaliser, au terme de cette période, un examen biologique de dépistage virologique permettant la détection du SARS-CoV-2.

Cependant, dans sa décision Société antillaise de location de véhicules et autres, le juge des référés apporte une précision très intéressante à ce niveau en indiquant que les motifs justifiant les déplacements des personnes ainsi que les pièces justificatives exigées ne sont qu’indicatifs, aucune disposition ne pouvant faire obstacle à ce qu’une personne se prévale des motifs autres que ceux énumérés par le ministre. En effet, les contraintes de déplacement sont édictées pour empêcher des déplacements de nature touristique qui présentent un risque certain sur le plan sanitaire en l’état actuel.

Par contre, c’est là que cette décision rejoint celle rendue dans l’affaire M. B… et Union des français de l’étranger. Le juge des référés du Palais-Royal estime en tout état de cause que de telles dispositions « ne peuvent (…) en aucune circonstance empêcher une personne de rejoindre son lieu de résidence », cela où que celui-ci se trouve sur le territoire de la République (hexagone et outre-mer).

Voilà deux décisions qui apportent un éclairage juridique intéressant sur la liberté d’aller et de venir vu sous le prisme du transport aérien avec les contraintes de police liées à ce dernier, en cette période bien compliquée pour voyager en toute sérénité. 

Issues de la révision constitutionnelle de 2003, les expérimentations permettent aux collectivités territoriales et à leurs groupements, lorsque la loi ou le règlement les y habilite, de déroger, pour un objet et une durée limitée, à des normes législatives ou réglementaires régissant l’exercice de leurs compétences. Pourtant, le fait d’une procédure trop lourde générant des délais excessifs a douché les initiatives locales : depuis 2003, seules quatre expérimentations ont eu lieu dans ce cadre.

Le projet de loi organique, que les députés ont définitivement adopté le 16 mars, s’appuie sur les propositions formulées par le Conseil d’État dans son étude de 2019 sur ce sujet (v., L. Dutheillet de Lamothe et T. Janicot, Les expérimentations : comment innover dans la conduite des politiques publiques, AJDA 2019. 2038 ).

Simplifier l’entrée et mieux évaluer

Les collectivités répondant aux conditions prévues par la loi qui permet l’expérimentation pourront désormais décider d’elles-mêmes d’y participer. Jusqu’à présent, elles ne pouvaient qu’en faire la demande : la décision finale relève du gouvernement, qui fixe par décret la liste des collectivités admises à participer. L’entrée dans l’expérimentation sera désormais facilitée puisque les collectivités y entreront, au fur et à mesure, par une simple délibération de leur assemblée délibérante. Cette procédure réduira le délai moyen d’entrée dans l’expérimentation, qui devrait passer d’un an à deux mois. Par ailleurs, les actes pris dans le cadre des expérimentations seront uniquement publiés au Journal officiel à titre d’information. Actuellement, cette publication conditionne leur entrée en vigueur. Le régime spécial du contrôle de légalité exercé sur cette délibération est maintenu. Si le représentant de l’État assortit son recours d’une demande de suspension, la délibération cesse de produire ses effets jusqu’à ce que le tribunal administratif ait statué sur cette demande.
La loi organique maintient le rapport sur l’évaluation finale de chaque expérimentation transmis au Parlement, qui constitue un préalable indispensable aux décisions concernant le devenir des mesures prises à titre expérimental. Le Sénat a ajouté un rapport d’évaluation à mi-parcours de chaque expérimentation, qui peut s’avérer utile pour les collectivités participant à une expérimentation et pour celles qui hésiteraient à les rejoindre.

Deux options nouvelles

À l’issue du délai fixé pour l’expérimentation, les issues qui s’offrent actuellement au législateur ou au pouvoir réglementaire sont, soit de prolonger ou de modifier l’expérimentation pour une durée qui ne peut excéder trois ans, soit de maintenir et de généraliser les mesures prises à titre expérimental, soit, tout simplement d’abandonner l’expérimentation. En dehors de ces trois issues, l’expérimentation ne peut être poursuivie au-delà du terme fixé par la loi qui l’avait organisée. Cette limitation de la sortie de l’expérimentation constituant un frein, la loi organique permettra de décider du maintien des mesures prises dans les collectivités territoriales ayant participé à l’expérimentation, ou dans certaines d’entre elles, et leur extension à d’autres collectivités territoriales.

Les époux B… ont acquis le 1er juillet 2014 une parcelle qui était située dans la zone d’aménagement concerté de Maumarin (ZAC), créée le 30 mai 2005 et supprimée le 17 décembre 2013.

Au cours de l’été 2014, les époux B… ont fait construire une piscine, ainsi qu’un local technique de 4 m² implanté en limite de propriété.

Les voisins des époux B…, Mme R… et M. P…, impactés par la construction du local technique, ont assigné en référé les époux B… et le constructeur de la piscine sur le fondement de l’article 809 du code de procédure civile pour obtenir la démolition du local technique.

Les demandeurs invoquaient la violation du plan local d’urbanisme, ainsi que le non-respect du cahier des charges de la zone considérée, et se fondaient en particulier sur l’acte de propriété des époux B… qui reproduisait le cahier des charges de cession des terrains de la ZAC.

Toutefois, la cour d’appel de Nîmes, statuant en référé, dans un arrêt du 27 juin 2019, a rejeté leur demande au motif que le cahier des charges de la ZAC, devenu caduc, ne crée pas à la charge des époux B… une obligation de nature contractuelle et les propriétaires voisins ne peuvent ainsi se prévaloir de la méconnaissance des prescriptions du cahier des charges, pour obtenir la démolition de l’abri technique de piscine.

N’ayant pas été entendus par la cour d’appel de Nîmes, les consorts P… et R… se sont pourvus devant la Cour de cassation, qui a accueilli favorablement leur pourvoi et cassé sur ce point la décision de la cour d’appel.

Pour répondre au problème de droit soulevé par les consorts P… et R…, la troisième chambre civile de la Cour de cassation fonde son raisonnement, à la fois sur l’article 1134 du code civil [auj. art. 1103], selon lequel les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites, mais également sur l’article L. 311-6, alinéa 3, du code de l’urbanisme, qui prévoit que les cahiers des charges de cession de terrains situés à l’intérieur d’une zone d’aménagement concerté signés postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 deviennent caducs à la date de la suppression de la zone.

L’arrêt rapporté précise que la caducité des cahiers des charges des ZAC « ne fait pas obstacle à ce que les stipulations de ces cahiers des charges continuent de régir, en raison de leur caractère contractuel, les rapports entre les propriétaires qui y ont consenti ».

La troisième chambre civile de la Cour de cassation transpose au cahier des charges des ZAC une jurisprudence constante et récurrente, selon laquelle le cahier des charges d’un lotissement constitue, quelle que soit sa date, un document contractuel dont les clauses engagent les colotis entre eux pour toutes les stipulations qui y sont contenues (Civ. 3e, 18 déc. 1991, n° 89-21.046, Bull. civ. III, n° 328 ; RDI 1992. 302, obs. J.-L. Bergel ; 27 mars 1991, n° 89-19.667, Bull. civ. III, n° 106 ; AJDI 1992. 34  ; ibid. 35 et les obs.  ; 21 janv. 2016, n° 15-10.566, D. 2016. 257 ; AJDI 2016. 442 , obs. Marcie Morin et P.-L. Niel ; RDI 2016. 223, obs. J.-L. Bergel ; ibid. 301, obs. P. Soler-Couteaux ; RTD civ. 2016. 356, obs. H. Barbier ; ibid. 394, obs. W. Dross ; ibid. 449, obs. N. Cayrol ; 14 sept. 2017, n° 16-21.329, RDI 2017. 548, obs. P. Soler-Couteaux ).

La cour d’appel de Nîmes, dans sa décision du 27 juin 2019, avait toutefois retenu un raisonnement inverse. Elle considérait qu’en vertu de l’article R. 311-6 du code de l’urbanisme, les cahiers des charges des ZAC étaient caducs à la date de suppression de la zone. Elle en avait déduit en l’espèce que les dispositions du cahier des charges de la ZAC, même s’il en était fait référence dans l’acte notarié des époux B…, ne créaient « pas à la charge de M. et Mme B… une obligation de nature contractuelle dont Mme R. et M. P… seraient susceptibles de se prévaloir pour poursuivre, au motif du trouble manifestement illicite résultant de la méconnaissance des prescriptions de ce cahier des charges, la démolition d’un abri technique de piscine contrevenant à celles-ci ».

La troisième chambre civile de la Cour de cassation censure l’arrêt de la cour d’appel de Nîmes en considérant qu’en « se déterminant ainsi, sans rechercher, comme il le lui était demandé, si la reproduction, dans l’acte de vente, des stipulations du cahier de charges, qui prévoyaient que tant les règles de droit privé s’ajoutant aux dispositions contenues dans le plan local d’urbanisme que les conditions générales des ventes consenties par l’aménageur devraient être reprises dans tous les actes de revente et s’imposeraient dans les rapports des propriétaires successifs entre eux et que le cahier des charges serait opposable à quiconque détiendrait tout ou partie du territoire de la ZAC, ne caractérisait pas la volonté des parties de conférer à ces obligations, par une stipulation pour autrui, un caractère contractuel, la cour d’appel n’a pas donné de base légale à sa décision ».

La décision rapportée a le mérite de clarifier le régime des cahiers des charges des ZAC, et de l’uniformiser en cohérence avec le régime des cahiers des charges de lotissement, qui ont eux aussi une valeur contractuelle, opposable à tous les colotis entre eux.

À L’Ile-Saint-Denis, commune d’environ 8 000 habitants, la liste conduite par le maire sortant l’a emporté au second tour. Le tribunal administratif de Montreuil, saisi par un adversaire, a annulé les opérations électorales. Parmi les différents griefs retenus par le tribunal, la distribution, dans le contexte de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19, entre les deux tours de l’élection municipale des 15 mars et 28 juin 2020 de chèques alimentaires, prévus pour les familles dont les enfants sont inscrits...

Malgré le dépôt d’environ 400 amendements, tous repoussés, le projet de loi ressort de l’hémicycle tel qu’il y était entré, à la virgule près. Le texte comporte un article unique qui vise à modifier l’article 1er de la Constitution, en y insérant, après la troisième phrase du premier alinéa : « Elle garantit la préservation de l’environnement et de la diversité...

Pour lutter contre le plastique, les sénateurs ont adopté le 11 mars une proposition de loi qui s’inscrit dans le prolongement de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire ( Dalloz actualité, 20 févr. 2020, obs. Y. Rouquet). La proposition de loi visant à lutter contre la pollution plastique, prévoit d’interdire des microbilles...

La commune de Mont-de-Marsan a approuvé, par délibération du 19 décembre 2014, le versement à la société Le Club d’une subvention pour la création d’un établissement de spectacle cinématographique de huit salles situé au centre de la commune. La société Royal cinéma, qui exploite un cinéma en centre-ville, a...

125 ordonnances en 2020

En début de mandature, la lutte contre les nouvelles normes avait été érigée en priorité. Le constat est connu : il y a trop de nouvelles lois, mal écrites et qui changent trop souvent. Le secrétariat général du gouvernement avait diffusé des indicateurs en 2018 (Dalloz actualité, 31 mai 2018, art. P. Januel), qui avaient été mis à jour en 2019 (Dalloz actualité, 29 avr. 2019, art. P. Januel). Et en 2020 ? Il y a eu la crise et les données n’ont pas été actualisées.

Les chiffres 2021 viennent d’être publiés. Malgré la pause parlementaire causée par la crise sanitaire, le nombre de nouvelles lois s’est maintenu à un niveau important : 47, dont 14 liés à la crise covid-19. 1 221 nouveaux articles de loi ont été promulgués, ce qui est une baisse réelle par rapport à 2019 (1 684).

Mais si les lois étaient moins longues, c’est qu’elles contenaient beaucoup d’habilitation à légiférer par ordonnances (Dalloz actualité, 20 mars 2018, art. P. Januel). Et de fait, le nombre d’ordonnances publié à atteint le nombre record de 125, dont 99 étaient liés à la gestion de la crise sanitaire.

Jusqu’au milieu des années 2010, la mauvaise application des lois était un problème récurrent. Mais dorénavant, la plupart des décrets sont pris à temps (Dalloz actualité, 29 juill. 2020, art. P. Januel) : 88 % des décrets sont publiés dans les six mois. Au total, 1 773 décrets ont été publiés. Le nombre de pages du Journal officiel en 2020 est resté à un niveau important (69 086 pages, soit presque autant qu’en 2019).

Moins de lois d’origine européenne

L’un des éléments notables des statistiques publiés est le faible nombre de textes liés à la transposition de directives européennes. Seuls 4 lois, 9 ordonnances et 22 décrets visaient à se conformer au droit de l’Union européenne. Un chiffre très éloigné du mythe des 80 % des lois qui viendraient de Bruxelles. La publication des traités ou accords internationaux marque elle aussi le pas, puisque il n’y a eu que 59 décrets pour ce motif, soit deux fois moins qu’il y a cinq ans.

La lutte contre les nouvelles circulaires est le point sur lequel la lutte contre l’inflation normative a réussi. Alors qu’il y en avait jusqu’à récemment, 1 300 par année, il n’y a eu que 151 circulaires mises en ligne en 2020. À noter, depuis la loi ESSOC les circulaires sont devenues opposables, ce qui nécessitent qu’elles soient publiées sur les sites des ministères concernés. Autre tendance, le nouveau bulletin officiel de la sécurité sociale (BOSS), qui comme le BOFIP, rassemble dorénavant toutes les circulaires et instructions.

Le poids des lois a doublé en vingt ans

Ces nouvelles normes viennent s’ajouter à un stock important. Au 25 janvier 2021, il y avait 89 185 articles législatifs en vigueur et 242 663 articles réglementaires, contre respectivement 53 207 et 161 995 il y a vingt ans. Par contre, les articles sont devenus plus bavards, passant de 110 mots en moyenne en 2002 à 149 en 2020. Plus de lois et plus bavardes, au total, le nombre de mots dans nos lois consolidées a plus que doublé en vingt ans, pour atteindre 13,3 millions de mots. Un lecteur correct (300 mots par minute) mais passionné mettrait ainsi un mois sans interruption pour lire tous nos articles de loi et 98 jours s’il ajoute les articles réglementaires.

La lutte contre l’inflation normative n’est donc pour l’instant pas gagnée. L’idée de deux normes disparues pour toute création a d’ailleurs disparu des discours politiques. Au-delà, les objectifs de cette politique sont parfois flous : veut-on moins de normes, moins de nouvelles normes, des normes plus adaptées à chaque situation ou des normes plus générales ? Ces objectifs, contradictoires, sont en effet souvent confondus dans les discours.
 

La Cour était saisie de questions préjudicielles, d’une part, d’une juridiction slovène qui doit trancher le litige entre la télévision du pays et un technicien, d’autre part, d’une juridiction allemande à propos d’un contentieux entre un sapeur-pompier et la ville qui l’emploie. Les deux hommes réclament le paiement comme temps de travail d’heures d’astreinte effectuées dans des conditions sensiblement différentes. Le soldat du feu pouvait se trouver où il le souhaitait… tant qu’il était en mesure de se présenter, vingt minutes après un appel, à n’importe quelle limite de la ville d’Offenbach-sur-le-Main. Quant au technicien, ses astreintes se...

Le juge des référés liberté du tribunal administratif de Nice a enjoint au préfet des Alpes-Maritimes de prendre, sous huit jours, une décision autorisant des associations humanitaires à accéder ponctuellement aux locaux attenants à ceux de la police des frontières de Menton et destinés à accueillir les étrangers susceptibles de faire l’objet d’un refus d’entrée sur le territoire et d’une remise aux autorités italiennes. Le juge fonde son ordonnance sur la « liberté d’aider autrui dans un but humanitaire », reconnue par le Conseil constitutionnel (Cons. const., 6 juill. 2018, n° 2018-717/718 QPC, AJDA 2018. 1421 ; ibid. 1781 ; ibid. 1786 ; ibid. 1781, note J. Roux , note V. Tchen ; D. 2018. 1894, et les obs. , note C. Saas ; ibid. 2019. 1248, obs. E. Debaets et N. Jacquinot ; AJ fam. 2018. 426 et les obs. ; RFDA 2018. 959, note J.-E. Schoettl ; ibid. 966, note M. Verpeaux ; Constitutions 2018. 341, Décision ; ibid. 389, chron. B. Mathieu ; ibid. 399, chron. A. Ponseille ; RSC 2018. 1001, obs. B. de Lamy ). L’ordonnance précise que la décision doit être établie en concertation avec les associations, permettant la conciliation de leurs droits avec l’impératif de bon fonctionnement des locaux en question.

À plusieurs reprises des associations ont demandé au préfet de pouvoir entrer dans ces locaux afin d’apporter une aide médicale, juridique et administrative aux étrangers qui y sont maintenus, ce qui leur a toujours été refusé. À l’appui de leur requête, elles soutenaient que ces locaux ne sont pas utilisés...

Les députés Jean-François Eliaou et Antoine Savignat ont rendu public le 10 mars leur rapport sur les problématiques de sécurité associées à la présence sur le territoire de mineurs non accompagnés (MNA). Dit autrement, ils ont souhaité traiter, non pas du sujet des MNA en général, mais bien des problèmes spécifiques posés par les mineurs étrangers délinquants.

Un profil atypique 

En 2019, près de 17 000 enfants, principalement originaires de la Guinée, du Mali et de la Côte d’Ivoire, ont été déclarés MNA. Parmi eux, près de 10 % seraient délinquants et refusent toute prise en charge, notamment éducative. Polytoxicomanes, leur situation sanitaire est en général très dégradée et appelle à la plus grande vigilance.

Le profil atypique de ces jeunes doit conduire en priorité à repenser les dispositifs de prise en charge au titre de l’aide sociale à l’enfance, qui demeure le premier – et l’un des seuls – rempart contre...

Moins d’un mois après son annonce par le gouvernement (AJDA 2021. 365 ), le programme Talents du service public entre dans le droit positif avec la publication de l’ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 favorisant l’égalité des chances pour l’accès à certaines écoles de service public et de son décret d’application n° 2021-239 du 3 mars 2021 instituant des modalités d’accès à certaines écoles de service publique et relatif aux cycles de formation qui y préparent.

Le dispositif expérimental (jusqu’au 31 déc. 2024) concerne, comme annoncé, six concours : École nationale d’administration,...

L’ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 n’en finit pas de perdre sa substance. Après que le Conseil constitutionnel a déclaré ses articles 5 et 16 contraires à la Constitution (Cons. const. 15 janv. 2021, n° 2020-872 QPC, Dalloz actualité, 8 févr. 2021, obs. S. Goudjil ; AJDA 2021. 119 ; D. 2021. 82, et les obs. ; ibid. 280, entretien N. Hervieu ), le Conseil d’État censure cette ordonnance sur le terrain de sa conformité aux engagements internationaux de la France, notamment à la Convention européenne des droits de l’homme.

Diverses organisations professionnelles d’avocats demandaient l’annulation de plusieurs articles de cette ordonnance et de la circulaire du 26 mars 2020 de la garde des Sceaux, ministre de la Justice en présentant les dispositions. Étaient notamment en cause la possibilité pour le juge d’imposer le recours à la visioconférence, voire à des moyens de communication téléphonique, devant l’ensemble des juridictions pénales autres que criminelles (art. 5), ainsi que la prolongation de plein droit des délais maximaux de détention provisoire et de comparution (art. 15, 16 et 17).

La covid-19 ne justifiait pas une telle atteinte au droit au procès équitable

Le mois dernier, le juge des référés du Conseil d’État avait suspendu l’exécution des dispositions similaires de l’ordonnance n° 2020-1401 du 18 novembre 2020 qui autorisaient le recours à la visioconférence, sans l’accord des parties, devant les juridictions pénales autres que criminelles (CE 12 févr. 2021, n° 448972, Syndicat des avocats de France, Conseil national des barreaux, Dalloz actualité, 16 févr. 2021, obs. D. Goetz ; AJDA 2021. 369 ). En avril, les référés-liberté contre l’ordonnance du 25 mars avaient été rejetés par ordonnance de tri (CE, ord., 3 avr. 2020, req. n° 439894, Dalloz actualité, 9 avr. 2020, obs. J.-B. Perrier ; JA 2020, n° 618, p. 12, obs. D. Castel ). Au fond, en revanche, la haute juridiction considère « qu’eu égard à l’importance de la garantie qui s’attache à la présentation physique du justiciable devant la juridiction pénale, ces dispositions portent une atteinte au droit à un procès équitable garanti par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales que ne peut justifier le contexte de lutte contre l’épidémie de covid-19 ».

Ensuite, le Conseil d’État estime que le droit à la sûreté garanti par l’article 5 de la Convention européenne ne fait pas obstacle, en particulier dans le contexte exceptionnel de lutte contre l’épidémie de covid-19, à ce que soient prévues des modalités de prolongation des délais de détention provisoire. Mais, même dans un contexte exceptionnel, la juridiction compétente doit se prononcer « systématiquement, après un débat contradictoire, dans un bref délai à compter de la date d’expiration du titre de détention, sur le bien-fondé du maintien de la détention provisoire ». Cette intervention du juge doit être prévue par la loi elle-même, ce qui n’était pas le cas dans l’ordonnance attaquée.

Annulations différées ou pas ?

Le Conseil d’État juge par conséquent que les articles en cause de l’ordonnance du 25 mars 2020 sont illégaux. Afin de déterminer si l’annulation rétroactive de ces dispositions serait de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison des effets qu’elles ont produits lorsqu’elles étaient en vigueur, il diffère sa décision afin de recueillir, dans le délai d’un mois, les observations des requérants et de l’administration qui l’éclaireront sur la portée des annulations à prononcer.

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par des associations de défense de l’environnement, d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la conformité de l’article 1247 du code civil aux droits et libertés que la Constitution garantit. Les principaux griefs concernaient la formulation de cet article qui dispose qu’« est réparable, dans les conditions prévues au présent titre, le préjudice écologique consistant en une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement ». Plus exactement, ce sont les mots « non négligeable » qui posaient problème. Selon les associations, en ne prenant pas en compte les atteintes « négligeables », le législateur aurait méconnu les quatre premiers articles de la Charte de l’environnement de 2004 ainsi que le principe de responsabilité résultant de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Elles reprochaient, par ailleurs, le caractère amphigourique du standard juridique « non négligeable ».

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel se contente, tout d’abord, d’affirmer que le législateur n’a pas méconnu le principe posé par l’article 4 de la Charte de l’environnement (« Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi »). Les juges expliquent ensuite que l’article 1247 du code civil n’a pas pour objet de limiter la réparation qui peut être accordée aux personnes qui subissent un préjudice du fait d’une atteinte à l’environnement.

Il faut d’emblée préciser qu’à la suite d’une décision de 2010 du Conseil constitutionnel (décis. n° 2010-4/17 QPC, Dalloz actualité, 28 juill. 2010, obs. E. Royer ; AJDA 2010. 1508 ; ibid. 2262 , note M. Chauchat ; RDSS 2010. 1061, étude L. Gay ), l’objectif à valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789 n’est pas invocable en QPC. Privées de ce moyen, les prétentions des parties avaient peu de chance d’aboutir. Cependant, il faut ajouter que le recours à un standard juridique n’est pas forcément une mauvaise chose pour les défenseurs de l’environnement. Puisqu’elle est, par nature, une notion floue et malléable, l’expression « atteinte non négligeable » pourra être utilisée dans la jurisprudence judiciaire pour permettre des réparations qui peuvent dès aujourd’hui nous paraître (ou même apparaître à ces associations) négligeables. C’est justement la flexibilité de la notion et son caractère malléable qui permettra de la faire évoluer pour l’adapter aux enjeux sociologiques et écologiques de son temps. Il ne paraît pas non plus insensé de limiter le champ de la réparation à des atteintes importantes aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement. Il faut imaginer des atteintes très mineures à des fonctions d’un écosystème qui justifieraient l’application de l’adage de minimis non curat praetor. Un rapport d’information déposé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire parle volontiers d’« encadrement » pour justifier que tous dommages écologiques purs ne puissent ouvrir droit à réparation : « Compte tenu de son caractère récent et de son encadrement (nécessité d’une atteinte non négligeable), il n’apparaîtrait pas surprenant que le préjudice écologique n’ait pas encore donné lieu à des procédures à ce stade » (N. Bassire et F. Tuffnell, Rapport d’information, n° 1096).

Le Conseil constitutionnel refuse, par ailleurs, de considérer que l’article 1247 du code civil aurait pour objet ou pour effet de limiter la réparation qui peut être accordée aux personnes qui subissent un préjudice du fait d’une atteinte à l’environnement (§ 9). Il faudrait comprendre, aux termes de ce paragraphe, que l’article 1247 du code civil ne portant que sur les atteintes portées à l’environnement, il ne contreviendrait pas à l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme duquel on tire le principe de responsabilité général pour faute et qui concerne autrui (C. civ., art. 1240). Dit autrement, l’environnement et autrui sont deux choses différentes et invoquer l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen n’aurait pas de sens puisque ce dernier vise les préjudices personnels causés à autrui et non les préjudices collectifs causés à l’environnement.

La consécration du préjudice collectif avait pour principal objectif de permettre de réparer efficacement les atteintes portées à l’environnement. Cependant, voilà que c’est son caractère justement collectif qui est utilisé ici comme argument, par les Sages, pour considérer que la disposition visée du code civil ne contrevient pas au principe de responsabilité découlant de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Comme l’a écrit très justement le professeur Dubois, « finalement, en étant le préjudice de tous, il n’est le préjudice de personne » (C. Dubois, La responsabilité civile pourrait-elle voler au secours de la culture ?, RTD civ. 2020. 275 ).

Le raisonnement opéré est juste et implacable même si on oublie souvent de regarder dans nos forêts ou nos cours d’eau un peu d’autrui, rappelant ainsi que « nous sommes une partie de la terre », selon les mots prononcés en 1854 par le chef indien Seathl.

Le département de la Loire lance une procédure de passation d’un accord-cadre ayant pour objet l’émission et la distribution de divers chèques emploi-service universels préfinancés pour l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap. Contrairement au lot n° 1, les lots nos 2 à 6 de cet accord-cadre font l’objet d’une consultation selon une procédure sans publicité ni mise en concurrence préalables.

Par courriers des 24 et 26 décembre 2019, le département de la Loire invite la société Edenred France à présenter une offre pour chacun des lots nos 2 à 6. La société Edenred, toutefois, informe le département par un courrier du 9 janvier 2020 de son refus de présenter une offre et par la suite saisit le juge du référé précontractuel sur le fondement de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, en annulation des procédures de passation des lots nos 2, 3, 5 et 6 portant sur l’émission et la distribution de chèques emploi service, de titres-restaurants et de chèques cadeaux. Ces procédures de passation sont annulées par une ordonnance du 4 février 2020 du juge des référés du tribunal administratif de Lyon. Cette ordonnance fait l’objet d’une demande d’annulation par le département de la Loire.

Comme à l’accoutumée, le contentieux de la commande publique place le Conseil d’État face à de multiples problématiques dans le cadre d’une seule et même affaire : la qualification du contrat relatif à l’émission et à la distribution de titres de paiement, l’évaluation de la valeur estimée du besoin d’un tel contrat, et l’appréciation de la lésion pouvant justifier le recours à un référé précontractuel.

Le contrat d’émission et de distribution de chèques emploi-service universels : marché public ou concession ?

Le Conseil d’État reprend la distinction classique entre marché public et concession en rappelant qu’« un contrat par lequel un acheteur public confie l’exécution de travaux ou la gestion d’un service à un ou plusieurs opérateurs économiques ne constitue un contrat de concession que s’il transfère un risque réel lié à l’exploitation de l’ouvrage ou du service et si le transfert de ce risque trouve sa contrepartie, au moins partiellement, dans le droit d’exploiter l’ouvrage ou le service. Le risque d’exploitation est constitué par le fait de ne pas être assuré d’amortir les investissements ou les coûts liés à l’exploitation du service ». Cette summa divisio, qui réside dans le critère du risque lié à l’exploitation, est originairement issue de la jurisprudence de l’ancienne Cour de justice des communautés européennes (CJCE 13 oct. 2005, aff. C-458/03, Parking Brixen, AJDA 2005. 1983 ; ibid. 2335, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert ; D. 2005. 2823 ; RDI 2005. 446, obs. J.-D. Dreyfus ) dont s’est inspiré le Conseil d’État (CE 7 nov. 2008, n° 291794, Département de la Vendée, Lebon ; AJDA 2008. 2143 ; ibid. 2454 , note L. Richer ). Inscrite dans le marbre des directives de 2014 puis transposée en droit français par l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics une ordonnance 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession et leurs décrets d’application, cette classification dichotomique (pour ne pas dire binaire) est désormais codifiée aux articles L. 1111-1 et L. 1121-1 du code de la commande publique.

Comme l’indique la Haute juridiction administrative, ce n’est le risque lié à l’exploitation (qui est en réalité un risque lié à l’exposition aux aléas du marché) en tant que tel qui permet d’identifier un contrat de concession mais bien le transfert de ce risque de l’autorité concédante vers le concessionnaire.

En l’espèce, il résulte des stipulations du contrat d’émission et la distribution de titres de paiement qu’elles « ne font pas obstacle à ce que, sous réserve des dispositions législatives et...

Interrogée à titre préjudiciel par un tribunal suédois, elle précise le champ d’application de l’article 5 de la directive Oiseaux, dont l’annexe I vise un certain nombre d’espèces protégées. Peu importe, indique la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), que les espèces figurent ou non à l’annexe I, les États membres ont l’obligation « d’adopter des régimes de protection de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est applicable. Des régimes de protection couvrant uniquement des espèces figurant à l’annexe I de cette directive ou des espèces menacées à quelque niveau que ce soit ou dont la population est en...

La RLS visait à compenser, pour les locataires du parc social, la baisse des aides personnalisées au logement (APL), cette mesure que le président de la République lui-même a qualifiée de « boulet » qu’il traînait. Le chef de l’État faisait allusion aux réactions des locataires du parc privé, qui ont enregistré une perte sèche. Celles du monde du logement social n’ont pas été moins vives (AJDA 2018. 1996  ; Dalloz actualité, 22 févr. 2019, obs. M.-C. de Montecler).

L’objectif étant une économie budgétaire pour l’État (de 1,5 milliard d’euros), on aurait pu croire que la Cour...

Cette date est celle à laquelle, par son arrêt Fédération des promoteurs immobiliers (CE 8 juill. 2016, req. n° 389745, Lebon T. ; AJDA 2016. 1428 ; RTD eur. 2017. 335, obs. A. Bouveresse ), la haute juridiction a reporté l’entrée en vigueur du décret du 30 mars 2015 relatif à la lutte contre les fraudes au détachement des travailleurs et à la lutte contre le travail illégal.

Le Conseil d’État était saisi du pourvoi de la société Tradi Art Construction contre un arrêt de la cour administrative d’appel de Paris rejetant sa demande d’annulation des amendes administratives qui lui avaient été infligées pour manquement aux obligations qui lui incombaient, en tant que donneur d’ordres, en vertu du décret du 30 mars 2015.

Il résulte de l’article L. 1262-2-1 du code du travail, issu de la loi n° 2014-790 du...

Une initiative sénatoriale

En octobre 2020, le Conseil constitutionnel avait sanctionné l’article 144-1 du code de procédure pénale, car « aucun recours devant le juge judiciaire ne permet[tait] au justiciable d’obtenir qu’il soit mis fin aux atteintes à sa dignité résultant des conditions de sa détention provisoire ». Le Conseil avait donné au législateur jusqu’au 1er mars pour agir. Le gouvernement pensait introduire cette réforme dans le projet de loi Parquet européen, mais il s’était fait refuser l’amendement comme cavalier législatif. Il a ensuite laissé pourrir la situation jusqu’à ce que François-Noël Buffet, le président de la commission des lois du Sénat, dépose sa proposition de loi. Interrogé par Dalloz actualité, le sénateur indique : « J’ai pris l’initiative de déposer un texte, proche de celui que souhaitait le gouvernement. Ce dernier s’est déclaré intéressé et a déclaré la procédure accélérée. » Après son passage au Sénat, le texte sera étudié en séance à l’Assemblée nationale dès le 19 mars.

Une nouvelle voie de recours

Selon le dispositif, tout détenu qui jugera ses conditions de détention « contraires à la dignité de la personne humaine » pourra saisir le juge de l’application des peines ou, s’il est en détention provisoire, le juge des libertés et de la détention. « Si les allégations figurant dans la requête sont circonstanciées, personnelles et actuelles, de sorte qu’elles constituent un commencement de preuve que les conditions de détention de la personne ne respectent pas la dignité de la personne », le juge déclare alors la requête recevable. Il pourra alors faire procéder aux vérifications nécessaires et recueillir les observations de l’administration pénitentiaire dans un délai compris entre trois et dix jours.

Toutefois, contrairement aux recours devant le tribunal administratif qui resteront possibles, le juge ne pourra enjoindre à l’administration de prendre des mesures déterminées. Cette dernière sera seule compétente pour apprécier les moyens à mettre en œuvre. Le recours ne sera pas non plus indemnitaire. Si, à l’issue du délai, le juge constate qu’il n’a pas été mis fin aux conditions indignes, le détenu pourra être transféré, bénéficier d’une libération conditionnelle ou d’un aménagement de peine. Toutefois, le juge pourra ne rien ordonner si le détenu s’est opposé au transfèrement proposé (sauf s’il s’agit d’un condamné et que ce transfèrement aurait causé un éloignement familial trop important).

Un dispositif centré sur le transfèrement

C’est l’Observatoire international des prisons (OIP) qui, à l’issue d’une longue stratégie contentieuse, a conduit à la décision du Conseil constitutionnel. Pour Nicolas Ferran, responsable du pôle contentieux de l’association, « le dispositif crée une voie de recours en asséchant toute possibilité de sortie, car il est centré sur le transfèrement. Si les détenus doivent mettre en balance leurs conditions en détention avec le risque d’être transféré, il est possible qu’ils puissent avoir plus à perdre qu’à gagner. J’espère me tromper, mais je pense que cette nouvelle voie sera peu utilisée ».

Pour François-Noël Buffet, « le transfert est une possibilité, en aucun cas une obligation. Si le détenu ne veut pas être transféré, il ne le sera pas. L’enjeu est ici de créer une procédure qui permette à un détenu de saisir un juge judiciaire. Je vois mal les magistrats ensuite se désintéresser de la solution prise. Mais cette nouvelle voie n’est pas un moyen détourné de demander une mise en liberté ».

Autre point soulevé par l’OIP : la difficulté de créer une voie de recours individuelle quand le problème de l’indignité des conditions de détention et de la surpopulation est structurel. François-Noël Buffet en convient : « Ce texte n’a pas vocation à régler, en général, le problème de la surpopulation carcérale. Il a vocation à répondre à une injonction du Conseil constitutionnel et créer une voie de droit. La question de la surpopulation est plus globalement une question de la politique pénale et d’exécution des peines. »

L’ordre des avocats du barreau de Montpellier a saisi le juge des référés du Conseil d’État d’une requête visant essentiellement à ordonner la suspension de l’exécution de l’article 4 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 en tant qu’il ne prévoit pas de dérogation au couvre-feu instauré de 18 h à 6 h du matin afin d’effectuer des déplacements pour se rendre chez un professionnel du droit, pour un acte ou une démarche qui ne peuvent être réalisés à distance. La Conférence des bâtonniers, les ordres des avocats du barreau de la Guyane, de Melun, de Périgueux, de Reims, de Seine-Saint-Denis, de Paris, de Béziers, de Meaux, de La Rochelle-Rochefort, de Toulon, le Conseil national des barreaux, le Syndicat des avocats de France (SAF) et la Fédération nationale des unions des jeunes avocats (FNUJA) se sont joints à l’action engagée par l’ordre montpelliérain par des mémoires en intervention.

Le juge des référés du Conseil d’État a été saisi sur le fondement du référé-liberté prévu par l’article L. 521-2 du code de justice administrative qui impose au juge de se prononcer dans un délai de quarante-huit heures. Pour rappel, ce référé particulier suppose pour l’essentiel que soient réunies deux conditions : d’une part, l’urgence et, d’autre part, une atteinte grave et manifestement illégale portée par l’administration à une liberté fondamentale. La première condition tenant à l’urgence ne faisant pas débat, notre commentaire portera sur l’intérêt qu’offre cette décision sur le fond. Nous nous proposons de l’analyser, d’une part, au regard de la liberté fondamentale en cause et, d’autre part, quant au contrôle opéré par le juge des référés au cas de l’espèce.

La liberté fondamentale en cause : l’accès effectif à un avocat versus l’accès au droit par le citoyen-justiciable

Le juge administratif a eu l’occasion d’indiquer que relevaient d’une liberté fondamentale au sens où l’entend l’article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au recours effectif (CE 30 juin 2009, req. n° 328879, Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales c. Beghal, Dalloz actualité, 23 juill. 2009, obs. C. Biget ; Lebon ; AJDA 2009. 1344 ), la possibilité de garantir de manière effective sa défense devant une juridiction (CE, réf., 3 avr. 2002, Kurtarici, n° 244686 ; dans le même sens, CE 18 sept. 2008, n° 320384, Mohamed Chouaïb Benzineb, Lebon ), le droit pour l’avocat d’accéder librement à des locaux d’une préfecture pour assurer sa mission d’assistance et de représentation de clients étrangers (TA Cergy, ord., 10 déc. 2020, n° 20212496, Dalloz actualité, 17 déc. 2020, obs. P. Lingibé).

La place donnée à l’avocat au niveau européen mérite d’être soulignée. La Cour européenne des droits de l’homme rappelle ainsi que « la liberté des avocats d’exercer leur profession sans entraves est un des éléments essentiels de toute société démocratique et une condition préalable à l’application effective de la Convention, en particulier la garantie d’un procès équitable et le droit à la sécurité personnelle » (CEDH 13 nov. 2003, Elçi c. Turquie, n° 23145/93, § 669). Elle va préciser ainsi le « rôle de l’avocat, considéré comme collaborateur de la justice et appelé à fournir, en toute indépendance et dans l’intérêt supérieur de celle-ci, l’assistance dont le client a besoin » (§ 24) et préciser que « les avocats occupant une situation centrale dans l’administration de la justice et leur qualité d’intermédiaire entre les justiciables et les tribunaux permettant de les qualifier d’auxiliaires de justice » (§ 42) (CEDH 24 juill. 2008, André et autres c. France, n° 1860303).

Le juge du Palais-Royal a eu l’occasion de se prononcer sur le rôle majeur de l’avocat s’agissant des conditions de l’exercice de son activité et de l’indépendance qui doit présider à celle-ci. Ainsi, il a sanctionné une délibération à caractère normatif (article 1er de la décision des 1er et 2 juillet 2016 du Conseil national des barreaux en tant qu’il modifiait les dispositions de l’article 15.2.2 du règlement intérieur national de la profession d’avocat) modifiant le Règlement intérieur national (RIN) du Conseil national des barreaux qui permettait à un avocat de domicilier de façon permanente et effective une partie de son activité dans les locaux d’une entreprise, de telles dispositions ayant été jugées « susceptibles de placer les avocats concernés dans une situation de dépendance matérielle et fonctionnelle vis-à-vis de l’entreprise qui les héberge et mettent ainsi en cause les règles essentielles régissant la profession d’avocat d’indépendance et de respect du secret professionnel » (CE 29 janv. 2018, n° 403101, Conférence des bâtonniers et autre, Dalloz actualité, 16 févr. 2018, obs. G. Deharo ; Lebon ; AJDA 2018. 189 ; ibid. 634 , concl. L. Dutheillet de Lamothe ; D. 2019. 91, obs. T. Wickers ; D. avocats 2018. 109, obs. F. G’sell  ; v. également notre article commentant cet arrêt intitulé « Le juge du Palais Royal : protecteur de l’indépendance matérielle et fonctionnelle de l’avocat … », Village de la Justice, 23 févr. 2018).

Nous constatons qu’au terme de cette jurisprudence, l’accès à l’avocat constitue un droit mais également une garantie d’ordre démocratique. Dans son considérant 6, le juge des référés a acté de l’impossibilité pour un citoyen de venir chez un avocat en dehors de la plage horaire décrétée applicable à toutes et à tous : « Il résulte des ces dispositions […] qu’il n’existe, en l’état, aucune dérogation spécifique permettant aux personnes de se trouver hors de leur lieu de résidence pour se rendre chez un professionnel du droit, en dehors des exceptions générales par ailleurs prévues par ces dispositions ». Deux difficultés existaient en l’espèce qui ont été présentées par le barreau de Montpellier et les autres requérants. La première vient du fait que l’interdiction de tout déplacement hors de son lieu de résidence à partir de 18 heures en dehors des exceptions prévues pose une difficulté sérieuse pour toutes les personnes qui ont des horaires professionnels contraignants au cours de la journée. De plus, la consultation d’un avocat par téléconférence depuis son domicile, comme le préconise la chancellerie, n’est pas matériellement applicable pour une partie de la population, notamment comme le relève le juge des référés, « lorsque le domicile est partagé alors qu’est en cause un différend familial ou privé ». À cela s’ajoute une deuxième difficulté qui créait une discrimination entre les sujets de droit. Ainsi, l’exception mentionnée au 1° du texte critiqué pour les déplacements professionnels portait atteinte à « l’équilibre des armes entre les parties à un procès, du fait que l’une des parties pourrait être regardée comme un professionnel bénéficiant d’un dispositif de liberté de mouvement alors que le non-professionnel, le citoyen lambda, ne disposait d’aucune liberté de déplacement, en particulier dans le cas il y avait une urgence pour une audience imminente ».

Une troisième difficulté, liée à l’activité soutenue des avocats, doit être mise en exergue. En effet, comme le relève le juge des référés dans sa décision, « les avocats étant, en particulier pour certaines spécialités, astreints à être présents aux audiences pendant les heures non soumises à couvre-feu, ils ne peuvent, en pratique, recevoir leurs clients qu’entre 18 heures et 20 heures, voire 21 heures, et se trouvent donc placés dans l’impossibilité de le faire par la mesure en cause ». Rappelons que la version initiale du décret du 29 octobre 2020 prévoyait une exception expresse pour se rendre chez un professionnel du droit. Enfin, une quatrième difficulté apparaissait également. Elle venait du fait que les horaires décrétés ont amené les bâtonniers à solliciter auprès des préfets des départements des dérogations pour que les avocats reçoivent après 18 heures les clients. Quelques préfets ont joué le jeu en délivrant des autorisations, certains se ravisant à la suite de propos tenus par le garde des Sceaux excluant toute dérogation particulière à ce niveau. Cependant, cette situation entraînait une inégalité d’accès à l’avocat entre les territoires, laquelle dépendait en l’occurrence du bon vouloir de l’autorité préfectorale départementale sollicitée et portait ainsi atteinte au principe d’égalité. L’exercice d’une liberté publique ne peut être à géométrie variable au sein de la République d’un territoire à l’autre, sauf à compromettre les fondements de l’État de droit. L’administration n’a manifestement pas compris cela, ce qui nous paraît extrêmement grave. De plus, de sérieux doutes pouvaient être émis quant à la légalité des dérogations préfectorales délivrées. En effet, en matière de police administrative, une autorité de police de niveau inférieur ne peut qu’aggraver une mesure d’une autorité de police de niveau supérieur ; elle ne peut jamais la rendre plus douce (CE 18 avr. 1902, n° 04749, Commune de Néris-les-Bains, Lebon ), sauf dispositions dérogatoires contraires et particulières   (Il existe ainsi des dérogations particulières pour les représentants de l’Etat exerçant dans les collectivités énumérées au deuxième alinéa de l’article 72-3 de la Constitution. Il s’agit d’une part, des cinq départements et régions d’outre-mer (DROM) que constituent la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion et Mayotte et d’autre part, les collectivités d’outre-mer (COM) que sont Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française. La Nouvelle-Calédonie ne relève de cette catégorie duale mais dispose d’un titre XIII dans la Constitution) : un préfet de département ne peut ainsi en sa qualité d’autorité de police générale prendre des dispositions plus permissives que celles décidées par une autorité ministérielle.

Le contrôle exercé par le juge du référé-liberté en période d’état d’urgence sanitaire

Il convient de préciser avant tout que le dispositif de l’état d’urgence sanitaire fait intervenir seulement trois autorités de police précises avec des compétences bien déterminées. En premier, on trouve le Premier ministre, qui dispose de manière native d’un pouvoir réglementaire général déjà reconnu par l’article 21 de la Constitution. Dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, l’article L. 3131-15 du code de la santé publique lui permet en plus de prendre dix mesures de police administrative conduisant à des restrictions des libertés dans différents domaines (interdiction de sortir de son domicile, mise en quarantaine, etc.). La deuxième autorité à intervenir en matière est le ministre chargé de la santé : l’article L. 3131-16 du code de la santé publique lui permet de prescrire principalement, par arrêté motivé, toute mesure réglementaire relative à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé, ce qui est à très large spectre. Enfin, sur le plan local, on a les préfets des départements, qui interviennent sur habilitation des deux autorités précédentes en application de l’article L. 3131-17 du code de la santé. Il convient de noter que le garde des Sceaux n’a de ce fait aucune prérogative particulière, n’étant pas une autorité de police administrative générale ou spéciale. D’ailleurs, la requête en référé-liberté portait sur les dispositions du I de l’article 4 du décret du 29 octobre 2020 dans sa rédaction modifiée par le décret du 15 janvier 2021, texte faisant intervenir en réalité essentiellement le Premier ministre et le ministre de la Santé (le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire est signé par le Premier ministre, le ministre des solidarités et de la santé, le ministre de l’intérieur et le ministre des outre-mer). Seul le ministre de la Santé a produit un mémoire en défense dans l’instance qui nous préoccupe, lequel, pour la défense de l’administration, indiquait que, l’épidémie de covid-19 évoluant de façon préoccupante au niveau national et international, notamment du fait de l’émergence de nouveaux variants, celui-ci expliquait l’instauration d’un couvre-feu sans dérogation pour les déplacements chez un professionnel du droit qui était nécessaire et proportionné à la situation épidémique. Cependant, à l’audience, plusieurs représentants du ministère de la Justice étaient présents pour défendre de manière offensive par rapport au représentant du ministère de la Santé, cela alors que la chancellerie occupait une place inversement proportionnelle à son absence dans la procédure de cette affaire.

Cela étant souligné, il convient de rappeler que toutes les mesures qui sont prises par les trois autorités précitées dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire doivent être « strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu » (le III de l’article L. 3131-15 du code la santé publique précise : « Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risque sanitaires encourus et appropriés aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires). C’est le juge administratif qui est, à ce niveau, en tout premier lieu le gardien des libertés contre l’excès de telles décisions au travers des recours que constituent le référé-suspension (l’article L. 521-1 du code de justice administrative auquel renvoie l’article L. 3131-18 du code la santé publique) et le référé-liberté (l’article L. 521-2 du code de justice administrative auquel renvoie l’article L. 3131-18 du code la santé publique). Le Conseil d’État utilise ici la même grille de contrôle des mesures de police sanitaires que celle posée pour les mesures de police générale dans son arrêt de principe Benjamin rendu par le Conseil d’État le 19 mai 1933, n° 17413, Lebon , avec la célèbre formule donnée par monsieur le commissaire du gouvernement Michel : « la liberté est la règle, la restriction de police l’exception ». Cette grille s’est particulièrement étayée par la suite, le juge du Palais-Royal soumettant toute mesure de police à un contrôle de proportionnalité sur trois critères : la mesure doit être adaptée à la situation donnée, nécessaire au règlement de cette situation et enfin proportionnée à l’ordre public qu’elle a vocation à assurer (CE 26 oct. 2011, n° 317827, Association pour la promotion de l’image, Dalloz actualité, 27 oct. 2011, obs. R. Grand ; Lebon avec les conclusions ; AJDA 2012. 35 , chron. M. Guyomar et X. Domino ; ibid. 2011. 2036 ; D. 2011. 2602, et les obs. ; RFDA 2012. 377, chron. L. Clément-Wilz, F. Martucci et C. Mayeur-Carpentier ). Le juge constitutionnel applique également ces critères (Cons. const. 21 févr. 2008, n° 2008-562 DC, Loi relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, Dalloz actualité, 25 févr. 2008, obs. E. Allain ; AJDA 2008. 714 , note P. Jan ; D. 2008. 1359, chron. Y. Mayaud ; ibid. 2025, obs. V. Bernaud et L. Gay ; ibid. 2009. 123, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé et S. Mirabail ; Constitutions 2010. 235, obs. M. Disant ; RSC 2008. 731, note C. Lazerges ; ibid. 2009. 166, obs. B. de Lamy ). En l’espèce, le juge des référés du Palais-Royal relève que « l’interdiction de toute dérogation spécifique pour consulter un professionnel du droit et en particulier un avocat au-delà de 18 heures est de nature à rendre difficile, voire, dans certains cas, impossible en pratique l’accès à un avocat dans des conditions, notamment en termes de respect effectif du secret des échanges entre l’avocat et son client, conformes aux exigences du respect des droits de défense pour les personnes qui sont astreintes à des contraintes horaires notamment en raison de leur profession, la consultation par téléconférence depuis son domicile, même lorsqu’elle est matériellement possible, pouvant ne pas être de nature à répondre à ces exigences en particulier s’agissant d’un différend de nature familiale ou personnelle ». Cette absence de dérogation posait manifestement un problème gravissime touchant à l’accès au droit puisqu’il ne permettait pas à une personne de se rendre chez un avocat après 18 heures. Pour le juge des référés, cela constitue en l’espèce à l’évidence « une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale d’exercer un recours effectif devant une juridiction dans des conditions assurant un respect effectif des droits de la défense et du droit à un procès équitable ». En effet, en limitant ou en rendant difficile l’accès à un avocat, l’État neutralise ainsi l’un des droits fondamentaux celui de pouvoir agir en justice, d’initier un procès, de protéger et sauvegarder ses droits. Restreindre l’accès à l’avocat, c’est nécessairement limiter, voire interdire l’accès à la justice puisque l’avocat est la pierre angulaire, l’intermédiaire de confiance à travers lequel le citoyen devient un justiciable. Dans un tel cas, nous ne sommes plus alors dans un État de droit dont la mission première est, faut-il le rappeler, de protéger et de garantir l’effectivité des droits de tous les citoyens notamment contre toute restriction injustifiée de ceux-ci ou encore toute forme d’arbitraire.

Cette ordonnance dépasse donc le cadre fonctionnel stricto sensu de l’avocat : il permet justement de percevoir la place de ce dernier dans la sphère sociétale dans sa lutte contre des dispositions qui menacent les libertés, souvent de manière insidieuse. L’ordonnance rendue présentement à l’initiative de l’ordre des avocats du barreau de Montpellier et des autres requérants venus en soutien de cette action est venue protéger l’effectivité de l’accès au droit à travers notamment l’accès à un avocat sans lequel il ne peut y avoir de véritable État de droit.

Le Premier ministre et le ministre de la Santé ont tiré immédiatement les conséquences de cette importante décision rendue par le juge des référés. En effet, l’article 2 du décret n° 2021-248 du 4 mars 2021 modifie l’article 4 du décret du 29 octobre 2020, objet du référé-liberté. Ainsi, le 5° du I de cet article a été complété (en gras) et est libellé de la manière suivante : « 5° Déplacements pour répondre à une convocation judiciaire ou administrative ou pour se rendre chez un professionnel du droit pour un acte ou une démarche qui ne peuvent être réalisés à distance ». De même, au 3° du II de cet article 2, les mots « ou chez un professionnel du droit » ont été supprimés, ce qui donne la rédaction actualisée suivante : « 3° Déplacements pour se rendre dans un service public pour un acte ou une démarche qui ne peuvent être réalisés à distance ».

Dans la version adoptée à l’Assemblée nationale le 24 novembre 2020, il est prévu, « sans préjudice du droit d’informer », de pénaliser d’un an de prison et 45 000 € d’amende la diffusion de « l’image du visage ou tout autre élément d’identification » d’un policier ou d’un gendarme en intervention lorsque celle-ci a pour « but manifeste » de porter « atteinte à son intégrité physique ou psychique ». Selon les auteurs de la proposition de loi, cet article a été rendu nécessaire par la diffusion de vidéos de forces de l’ordre sur internet, qui pouvait entraîner menaces ou agressions contre le fonctionnaire concerné.

Pour le ministre de l’Intérieur, la mesure permettait de « protéger ceux qui nous protègent ». À l’inverse, ses opposants y voyaient une disposition « liberticide » qui empêcherait de filmer les policiers et les gendarmes lors d’interventions de sécurité. Ont été en particulier dénoncées les potentielles atteintes à la liberté de la presse. En outre, les opposants ont souligné un risque d’autocensure et ont regretté le caractère flou de la notion d’intentionnalité de nuire. Enfin, le choix de modifier la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, et non le code pénal, a fait l’objet de critiques.

Diffusion malveillante des images

Réunie le 3 mars, la Commission des lois du Sénat a réécrit complètement le dispositif en adoptant un amendement des deux co-rapporteurs du texte, Marc-Philippe Daubresse (LR) et Loïc Hervé (Union centriste).

Pour justifier cette réécriture, l’exposé des motifs de l’amendement adopté souligne en premier lieu le risque que toute captation d’image des forces de l’ordre en opération soit regardée juridiquement comme une diffusion malveillante. Par ailleurs, la version adoptée par les députés offrirait une protection insuffisante aux forces de l’ordre. D’une part, les sanctions prévues sont moins lourdes que celles existant pour les infractions proches figurant dans le droit pénal actuel (comme les violences volontaires de nature psychologique sur personne dépositaire de l’autorité publique, punies de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende). D’autre part, l’article ne sanctionne pas la diffusion d’autres éléments d’identification qui ne seraient pas des images mais qui seraient pourtant diffusés avec la même intention malveillante. De la même façon, il ne serait pas possible de poursuivre celui qui aurait diffusé un commentaire malveillant sous les images publiées, ce qui pourrait pourtant porter atteinte à l’intégrité psychique du fonctionnaire filmé.

Dans le détail, l’article adopté supprime toute référence à la loi de 1881 sur la liberté de la presse pour s’inscrire dans le code pénal.

Sur le fond, la première partie de l’article adopté par les sénateurs propose de réprimer la provocation à l’identification des forces de l’ordre, et non la diffusion d’élément d’identification. Ainsi, « la provocation, dans le but manifeste qu’il soit porté atteinte à son intégrité physique ou psychique, à l’identification d’un agent de la police nationale, d’un militaire de la gendarmerie nationale ou d’un agent de la police municipale lorsque ces personnels agissent dans le cadre d’une opération de police est punie de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende ».

La finalité est d’assurer une protection efficace des forces de l’ordre contre la volonté malveillante de les identifier à l’occasion des opérations de police tout en garantissant la liberté de la presse. Parallèlement, le champ de la protection est étendu aux membres de leur famille, en cohérence avec l’article 18 du projet de loi confortant le respect des principes de la République (qui crée, en réaction à l’assassinat de Samuel Paty, un nouveau délit de mise en danger de la vie d’autrui par diffusion d’informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle d’une personne).

La seconde partie de l’article prévoit, conformément aux recommandations de la CNIL, la répression de la constitution de fichiers visant des fonctionnaires et personnes chargées d’un service public dans un but malveillant (cinq ans d’emprisonnement et 300 000 € d’amende).

Violences sur les forces de l’ordre

Outre la réécriture de l’article 24, la Commission des lois du Sénat a modifié l’article qui supprime la réduction de peine automatique prévue par l’article 721 du code de procédure pénale pour les personnes condamnées à la suite d’infractions commises à l’encontre des forces de l’ordre. Cette mesure, limitée jusqu’ici aux individus condamnés pour des faits de terrorisme, a pour objectif affiché de « mettre un frein aux agressions […] de ceux qui se battent pour notre sécurité », selon l’auteur de la proposition de loi, Jean-Michel Fauvergue.

Les sénateurs ont souhaité restreindre le champ des infractions concernées pour les recentrer sur les infractions les plus graves (meurtres ou actes de torture ou de barbarie, entre autres), en supprimant notamment les violences n’ayant pas entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours. Ils ont en revanche prévu une extension des personnes au préjudice desquelles ces infractions sont commises en visant les magistrats et les personnes dépositaires de l’autorité publique. Dans la version adoptée par les députés étaient visés les personnes investies d’un mandat électif public, les agents de l’administration pénitentiaire, de la gendarmerie nationale, des douanes ou de la police nationale, les agents de police municipale et les sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires. Enfin, pour inciter à la bonne conduite des détenus en prison, une nouvelle forme de crédits de réduction de peine a été créée pour ceux apportant des preuves suffisantes de bonne conduite.

Enfin, la Commission des lois du Sénat a confirmé l’autorisation d’accès des policiers et des gendarmes armés, en dehors des heures de service, dans des établissements recevant du public. L’objectif est de tirer les enseignements des épisodes terroristes de ces dernières années et de permettre que des personnes entraînées et armées soient présentes pour faire cesser un attentat qui se produirait dans un de ces lieux.

Ces différentes orientations doivent désormais être confirmées par l’ensemble des sénateurs lors de l’examen du texte en séance publique, les 16, 17 et 18 mars 2021.

Près d’un an et demi après l’avoir votée à l’unanimité, le Sénat a adopté en seconde lecture, le 2 mars, la proposition de loi visant à moderniser les outils et la gouvernance de la Fondation du patrimoine (AJDA 2019. 2089 ).

Les quelques modifications apportées par les députés en janvier 2020 à ce texte très consensuel constituent un « bon compromis » selon le rapport de Sabine Drexler. Toutefois, le Sénat ne pouvait pas voter le texte conforme. En effet, les...

Les consorts O. ont été autorisés, en vertu d’un permis de construire initial délivré le 24 décembre 2010, puis d’un permis modificatif délivré le 1er février 2011, à édifier une maison d’habitation sur un terrain leur appartenant.

Par un arrêté préfectoral du 28 février 2012, le Plan de prévention du risque inondation (PPRI) sur la commune de Nîmes a été approuvé et a classé la parcelle des consorts O. en zone inondable rouge avec un « aléa très fort ».

À la demande de la société L., les deux permis de construire de 2010 et 2011 ont été annulés le 10 avril 2015 par la juridiction administrative, qui a considéré que le projet portait atteinte à la sécurité publique.

La société L., impactée par les constructions des Consorts O., a assigné ces derniers en démolition des constructions dont les permis de construire ont été annulés.

La cour d’appel de Nîmes, dans un arrêt du 19 décembre 2019, a condamné les consorts O. à procéder à la démolition de leur construction située à Nîmes, a assorti cette condamnation d’une astreinte de 500 € par jour de retard durant six mois et a condamné les consorts O. à payer à la société L. la somme de 30 000 € à titre de dommages et intérêts.

Les consorts O., insatisfaits de la décision de la cour d’appel de Nîmes, se sont pourvus devant la Cour de cassation, qui a rejeté l’ensemble des moyens de leur pourvoi.

Dans la décision rapportée, la Cour de cassation précise les conditions dans lesquels les tiers peuvent agir en démolition et les conditions de démolition d’une construction dont le terrain a été classé en zone inondable postérieurement à sa construction.

Action des tiers en démolition lorsque la construction est située dans une zone de protection particulière

Pour répondre à la question qui lui était soumise, la Cour de cassation commence par préciser les règles prévues dans le code de l’urbanisme relatives à l’action des tiers en démolition.

La troisième chambre civile rappelle que l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi « Macron » du 6 août 2015, limite l’action...

Le conseil municipal de Cestas avait engagé une procédure de déclaration de projet, nécessitant une mise en compatibilité du plan d’occupation des sols, pour la réalisation d’une opération d’aménagement. L’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement a émis son avis sur l’évaluation environnementale et, à l’issue d’une enquête publique, le conseil municipal a déclaré le projet d’intérêt général et approuvé la mise en compatibilité du plan d’occupation des sols de la commune. Le projet a été attaqué devant le juge administratif.

Une commune...

Le centre hospitalier universitaire (CHU) de Nice, en vue de construire un centre de recherche et de traitement de la maladie d’Alzheimer, conclut le 16 juin 2010 un marché de « terrassement, fondations spéciales, gros œuvres et maçonnerie » avec un groupement d’entreprises constitué des sociétés Cari, devenue par la suite Fayat Bâtiment, et Pro-Fond. L’exécution dudit marché est interrompue du 18 avril au 31 mai 2011, du fait de dommages causés aux bâtiments voisins.

La société Pro-Fond, s’estimant lésée par l’interruption des travaux, engage une action devant le juge judiciaire en responsabilité des autres constructeurs, dont son co-traitant la société Fayat Bâtiment, pour obtenir réparation de ses propres préjudices et être dégagée de toute responsabilité. Le juge de la mise en état du tribunal de grande instance de Nice rejette ses demandes par ordonnance du 3 mars 2017.

Les sociétés Fayat Bâtiment et Pro-Fond saisissent toutes les deux le tribunal administratif de Nice d’un recours en responsabilité quasi-délictuelle. Par un jugement du 16 octobre 2020, le tribunal administratif de Nice considère que le litige ne relève pas de la juridiction administratif en raison, notamment, du contrat de droit privé liant les sociétés co-traitantes Fayat Bâtiment et Pro-Fond. En l’occurrence, le juge constate que les conclusions présentées par la société Fayat Bâtiment contre la société Pro-Fond et celles présentées par la société Pro-Fond contre la société Fayat Bâtiment sont exclusives de tout litige avec le CHU de Nice en sa qualité de maître de l’ouvrage.

Or, dans la mesure où l’ordonnance du 3 mars 2017 rendue par le juge de la mise en état du tribunal de grande instance de Nice, devenue définitive, décline la compétence du juge judiciaire, le tribunal administratif de Nice sursoit à statuer et renvoie au Tribunal des conflits le soin de déterminer la juridiction compétente en la matière, conformément à l’article 32 du décret du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles.

Le Tribunal des conflits, sans opérer un revirement, clarifie sa jurisprudence relative aux litiges nés de l’exécution d’un marché de travaux publics et opposant des participants à l’exécution de ces travaux.

Compétence de principe du juge judiciaire pour connaître d’un litige opposant des parties liées par un contrat de droit privé

Le Tribunal des conflits rappelle que « le litige né de l’exécution d’un marché de travaux publics et opposant des participants à l’exécution de ces travaux relève de la compétence de la juridiction administrative, sauf si les parties sont unies par un contrat de droit privé ». Selon cette jurisprudence de principe, issue de la décision Société De Castro c/ Bourcy et Sole (T. confl. 24 nov. 1997, n° 3060, Société de Castro c/ Bourcy et Sole, Lebon ; D. 1998. 363 , obs. P. Terneyre ; RDI 1998. 251, obs. F. Llorens et P. Terneyre ), le Tribunal des conflits affirme que c’est la relation contractuelle entre les parties aux litiges qui détermine la juridiction compétente pour en connaître, sans même rechercher l’existence d’un contrat de droit public liant les parties au maître de l’ouvrage.

La jurisprudence De Castro fait l’objet d’une application constante par le Tribunal des conflits et le Conseil d’Etat pendant près d’une quinzaine d’années (T. confl. 25 mai 1998, n° 3017, SARL Benetière c/ Syndicat intercommunal à vocation multiple des Auberges et Berger, Lebon ;...

La décision par laquelle l’administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d’un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l’égard du demandeur pour l’ensemble des dommages causés par ce fait générateur et ce quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question.

Par suite, la victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l’administration à l’indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n’étaient pas mentionnés dans sa réclamation. Une fois le délai expiré, la saisine du juge est irrecevable car tardive (CE 7 juin 2004, n° 252869, Assistance publique à...

Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus1 : un préfet ne peut dématérialiser les procédures de demandes de titre de séjour juge le tribunal administratif de Rouen.

Le jugement rendu le 18 février 2021 est l’occasion de rappeler l’adage latin Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Il sanctionne un arrêté préfectoral pour avoir instituer une obligation de dématérialisation non prévue par la loi pour les demandes de titre de séjour.

Il convient de rappeler préalablement l’arrière-plan dans lequel est intervenu l’acte attaqué. Un programme dénommé Action Publique 2022 a été lancé par le Premier ministre Édouard Philippe le 13 octobre 2017. Il est confié à un comité dénommé CAP 22 de 44 membres issus du secteur public et privé, d’élus et d’économistes, lequel va analyser 21 politiques publiques. L’objectif visait à transformer l’administration sur trois points : améliorer la qualité des services publics en développant la relation de confiance entre les usagers et les administrations et en travaillant prioritairement sur la transformation numérique ; offrir aux agents publics un environnement de travail modernisé en les impliquant pleinement dans la définition et le suivi des transformations ; accompagner rapidement la baisse des dépenses publiques avec un engagement ferme, à savoir réduire de trois points la part de la dépense publique dans le PIB d’ici 2022. Ce comité a remis au Premier ministre en juin 2018 un rapport de plus de 100 pages intitulé « Service Public se réinventer pour mieux servir. Nos 22 propositions pour changer de modèle » qui formule 22 propositions, dont les propositions 3 et 4 visent à créer un véritable service public numérique2. C’est dans le cadre d’une démarche qualité pour l’accueil des usagers du bureau du séjour et afin de réduire les temps d’attente au guichet, que le préfet de la Seine-Maritime a décidé de fixer, par deux arrêtés successifs des 18 juin 2014 et 9 février 2017, les catégories de titre de séjour dont la première demande doit être déposée par voie postale. A cette même fin, conformément à la stratégie posée par le rapport précité « Action publique 2022 », l’autorité préfectorale a ouvert aux ressortissants étrangers la possibilité de déposer certaines premières demandes de titre de séjour par voie dématérialisée. Par l’arrêté attaqué du 6 mars 2020, le préfet a fixé les modalités de dépôt de certaines catégories de titres de séjour, en prévoyant notamment l’obligation de déposer certaines premières demandes de titre de séjour par voie dématérialisée et a, dans le même temps, abrogé l’arrêté préfectoral du 18 juin 2014. Par une requête enregistrée le 15 mai 2020, La Cimade, le Syndicat des avocats de France (SAF), le Groupe d’information et de soutien aux immigrés (GISTI) et la Ligue des droits de l’homme ont...

Un temps menacé, le texte a été transmis au Conseil d’État le 18 février. Dalloz publie ce document, également dévoilé par le site Contexte. La destinée de ces soixante-six articles est encore confuse. Il n’est pas certain que son étude aille au-delà d’une première lecture au Sénat.

Le premier volet concerne la différenciation, même si la Constitution interdit toute réforme ambitieuse. Les critères des pétitions locales seront également assouplis (art. 4).

Le titre II, sur le développement durable, clarifie la répartition des compétences (art. 5), transfère des routes nationales aux départements et métropoles (art. 6), mais également aux régions (art. 7) et permet aux collectivités de mettre en place des radars (art. 10). La gestion des sites Natura 2000 terrestres sera confiée aux régions (art. 12).

Plusieurs dispositions concernent l’habitat et l’urbanisme, repoussant ainsi de 2025 à 2031 les objectifs de la loi SRU (art. 14). L’article 23 réforme la gouvernance des agences régionales de santé (ARS). L’article 27 expérimente la recentralisation du RSA. Le département se voit confier la tutelle sur les pupilles de l’État (art. 28) et une compétence en matière d’habitat inclusif (art. 27).

Parmi les autres dispositions, le CEREMA sera réformé par ordonnances (art. 38), tout comme le droit de la publicité foncière (art. 50). L’article 41 crée une procédure de sanction simplifiée pour la CNIL. L’article 43 simplifie la répartition entre ordonnateur et comptable. Quatre articles renforcent la transparence des entreprises publiques locales et le dernier titre est consacré à l’outre-mer.

La présidente Isabelle Prévost-Desprez, avant d’énumérer les peines condamnant l’ensemble des prévenus, a longuement lu la motivation du jugement rendu par le tribunal. Elle a d’abord rappelé, dans un propos liminaire, que le « travail nécessaire avec des informateurs ne peut consister dans une pratique dévoyée de coups d’achats non autorisés par l’autorité judiciaire, de gestion des points de deal, de répartition géographique ou temporelle de l’activité de trafic de stupéfiants et enfin de mise à disposition de la force publique, de l’intervention de la BAC pour le compte des intérêts privés de l’informateur non déclaré comme ceci est démontré dans ce dossier en faveur d’Ahmad M… »

Pour les faits principaux de corruption passive, le tribunal a estimé que « les sonorisations des deux véhicules utilisés par la BAC groupe J2 ont permis de […] constater un dévoiement des missions de police judiciaire de monsieur M… qui mettra à disposition des délinquants ses prérogatives d’agent de police judiciaire pour interpeller et mettre à disposition des OPJ sur la base de faux des individus posant problème à son informateur non déclaré Ahmad M…, pour favoriser certains points de deal de drogue, exercer son arbitraire dans les interpellations selon qu’il ait ou non accordé son autorisation, lui qui selon tous ses collègues étaient le seul à mettre en place les dispositifs d’interpellation en matière de stupéfiants. Ainsi, l’argumentaire selon lequel, en déclarant coupable M. M…, le tribunal sanctionnerait le travail des policiers est totalement fallacieux et repose sur une volontaire confusion entre le remarquable travail des policiers sur le terrain et la commission d’infractions pénales grâce à la qualité de policer pour, d’une part, s’enrichir grâce à la corruption et, d’autre part, continuer à bénéficier de l’impunité que peut provoquer la couverture qu’était pour Karim M… dans ses autres activités illégales la fonction de policier ».

Et après avoir exposé le raisonnement ayant conduit le tribunal à le déclarer coupable de chaque infraction, la présidente a justifié ainsi la peine de huit ans d’emprisonnement prononcée à son encontre. « À l’audience, Karim M…, délinquant condamné à deux reprises avant d’entrer dans la police, a affirmé être devenu policier car “c’est un métier noble qui m’a attiré depuis le plus jeune âge […], c’était pour combattre l’injustice”. Or Karim M…, coupable de trafic de stupéfiants, de blanchiment et de corruption en passant par le vol et les faux en écritures publiques, a gravement troublé l’ordre public social par ses actes de délinquance commis sous couvert de la vraie qualité de policer. Il a aussi mis à disposition de délinquants les pouvoirs accordés par la République aux policiers en leur garantissant l’impunité, en favorisant leurs trafics, en procédant à des interpellations pour le compte et dans l’intérêt de délinquants et en commettant des faux en écritures publiques. Par ailleurs, il s’est considérablement enrichi en commettant l’infraction de blanchiment, lui, le policier de la BAC devenu banquier, porteur de valises, organisateur d’opérations de compensation, d’échanges espèces contre chèques et virements et auteur d’abus de biens sociaux non poursuivis. Par le biais de ces faux et autres infractions dont il est déclaré coupable, Karim M… a trompé l’autorité judiciaire, entraînant des procédures, voire des condamnations, et a trahi la confiance de l’institution policière salie par ces agissements de délinquant chevronné. » Karim M… est également interdit définitivement d’exercer la profession de policier.

Le tribunal a condamné Aaron B… à quatre ans d’emprisonnement, dont deux ans avec sursis, et à l’interdiction définitive d’exercer la fonction de policier. « La gravité extrême des faits mettant en cause la confiance accordée à un policier, à un agent de police judiciaire qui établit de faux procès-verbaux pour justifier des interpellations arbitraires doit entraîner une sanction exemplaire. »

« Alexandre C… a attendu l’audience pour reconnaître enfin les faits de faux en écritures publiques. Il a tenté d’expliquer au tribunal combien à l’époque il était fragilisé par une situation familiale dramatique. Il reste que les faits de faux ne sont pas des faits commis spontanément mais bien de manière organisée comme une solution pour réussir à faire des interpellations débouchant sur des mises à disposition. En niant ces faits de faux, monsieur C… les a banalisés, démontrant qu’il n’avait pas conscience de la gravité pour un policier agent de police judiciaire d’enclencher une procédure basée sur un faux. » Il est condamné à deux ans de prison, dont un avec sursis. « Il n’est pas digne d’exercer les fonctions de policier » : interdiction définitive d’exercer.

Même interdiction pour Julian T…, dont « l’attitude de dénégation est tout à fait inquiétante au regard de la gravité des faits dont il est déclaré coupable », dit la présidente. Dix-huit mois, dont un an avec sursis.

« Jean-Baptiste B… a parfaitement compris, et ce dès la garde à vue la gravité des faits pour lesquels il est déclaré coupable. Cette capacité à admettre que faire un faux procès-verbal entraîne comme conséquence de tromper l’autorité judiciaire permet au tribunal de le condamner à une peine totalement assortie du sursis » et à une interdiction temporaire d’exercer la profession de policier (deux ans).

Enfin, Mehmet C… est condamné à douze mois de prison avec sursis, et à deux ans d’interdiction de détenir une arme soumise à autorisation (tout comme les autres prévenus, sauf Karim M.…, pour qui cette interdiction est portée à cinq ans).

Enfin, Abdoulaye D… est condamné à un an de prison ferme, car en récidive, et Ahmad M…, qui organisa les « coups d’achat » avec Karim M…, est condamné à cinq ans de prison. À ce stade, plusieurs prévenus ont annoncé leur intention d’interjeter appel.

Sur le procès des policiers de la BAC du XVIIIe, Dalloz actualité a également publié :

• Au procès des policiers de la BAC du XVIIIe, indics véreux et blanchiment, par Julien Mucchielli le 5 février 2021

• Procès des policiers de la BAC du XVIIIe : « Ce que vous dites, c’est quasiment une réplique de ripoux ! », par Julien Mucchielli le 10 février 2021

• Procès des de la BAC du XVIIIe : « L’assurance, c’est un fantasme de tous les dealers ! », par Julien Mucchielli le 11 février 2021

• Huit ans requis contre « Bylka », « blanchisseur, voleur, dealer, faussaire, corrompu, certainement pas policier », par Julien Mucchielli le 12 février 2021

Le gouvernement va mettre en place un nouveau dispositif visant à diversifier l’accès à la haute fonction publique. Annoncé à l’occasion d’une visite du président de la République à l’institut régional d’administration de Nantes, le 11 février, le programme « Talents du service public » – en référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen – amplifie les classes préparatoires intégrées (CPI) destinées aux jeunes de milieux sociaux défavorisés. Le nombre de celles-ci, qui prendront l’appellation de classes préparatoires Talents, devrait être augmenté pour atteindre au minimum deux par région et accueillir, dès la rentrée prochaine, 1 700 élèves (contre 700 places aujourd’hui). Si aujourd’hui les CPI...