Le rapport d’information constate la multiplication de la création de services de médiation au sein des administrations, en raison, notamment, de la hausse du nombre de conflits intervenus avec les usagers, eux-mêmes nés, entre autres, de l’absence récurrente de réponse à leur demande.

Mais pour les rapporteurs, Sandrine Mörch et Pierre Morel-À-L’Huissier, il faut apporter à ces médiateurs des garanties d’indépendance afin de renforcer...

C’est une transformation profonde de l’ensemble du système de formation des élus locaux que préconise un rapport de l’inspection générale de l’administration (IGA) et de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS), rendu public le 24 février. Le gouvernement avait demandé cette étude dans le cadre de la préparation de l’ordonnance prévue à l’article 105 de la loi Engagement et proximité.

Le rapport pose un diagnostic sévère sur le dispositif actuel. Celui-ci repose à la fois sur un droit de chaque élu à une formation financée par sa collectivité et sur un droit individuel à la formation (DIFE), financé par une cotisation gérée par la Caisse des dépôts et consignations. Les organismes de formation doivent être agréés par le ministère de l’intérieur. Mais en pratique, relève le rapport, « seule une minorité d’élus suit des formations ». Et ce sont ceux des petites communes qui ont le moins de possibilités réelles de se former. Le pire étant que seul ce taux de recours extrêmement faible permet d’assurer la soutenabilité budgétaire du système.

Pas d’obligation de formation

La mission propose donc de refondre totalement le dispositif. Celui-ci serait fondé sur un droit à l’information d’une journée, généralisé à l’ensemble des élus en début de mandat. Des formations complémentaires seraient ensuite essentiellement destinées aux maires et aux titulaires d’une délégation. Le rapport rejette l’idée d’une obligation de formation « pas conformes aux traditions démocratiques » et « très probablement peu efficace ». Elle préconise l’unification des deux dispositifs actuels, par la création d’un compte de formation de l’élu local (CFEL), articulé avec le compte personnel de formation (CPF). Si le CFEL ne financerait, en principe, que des formations liées à l’exercice du mandat, les droits non utilisés pourraient abonder le CPF pour financer des formations de réinsertion professionnelle. Réciproquement, un élu pourrait mobiliser son CPF pour abonder son CFEL.

Surtout, l’ensemble des droits de tous les élus seraient mutualisés au sein d’un fonds national de formation des élus locaux (FNFEL), géré par la Caisse des dépôts. Un plafond de la dépense annuelle maximale par élu pourrait être ajusté tous les ans en fonction du taux de recours. Le rapport recommande, enfin, de supprimer l’agrément des organismes de formation au profit d’une procédure de déclaration d’activité alignée sur le droit commun.

Cette proposition de loi avait été déposée par le sénateur Alain Milon en octobre dernier et adoptée le 5 novembre. Les députés l’ont modifié à la marge le 15 janvier tout en adoptant conforme l’article 1er, qui supprime la barrière d’âge de 75 ans pour faire une demande de PCH.

Sur la question des fonds départementaux de compensation...

« La France a peu tiré profit de l’environnement économique et financier favorable de la seconde moitié des années 2010 pour consolider ses finances publiques », déplore la Cour des comptes dans son rapport public annuel 2020. Celui-ci pointe, comme à l’accoutumée, un certain nombre de dysfonctionnements des finances et de la gestion publiques. Les magistrats de la rue Cambon regrettent ainsi la hausse du déficit public en 2019 (73,8 milliards d’euros, soit 3,1 points de PIB), due à la fois à la transformation du crédit d’impôt compétitivité emploi en allégement de cotisations sociales et aux mesures prises à la suite du mouvement des gilets jaunes. 2020 ne verra aucune amélioration du déficit structurel du fait des choix du gouvernement de baisser les...

S’attaquer à une « jurisprudence constante de la Cour de cassation ». Pierre Cornut-Gentille, avocat de Penelope Fillon, a demandé, mercredi 26 février, si la jurisprudence de la chambre criminelle – « remontant aux années trente » – en matière de point de départ de la prescription d’infraction dissimulée, au jour où l’infraction est apparue et a pu être constatée, pouvait encore raisonnablement s’appliquer au cas de sa cliente, poursuivie notamment pour complicité de détournement de fonds publics.

Selon l’avocat, le parquet national financier a fixé la révélation des faits au jour de la publication d’un article du Canard enchaîné du 25 janvier 2017, date de la révélation de l’affaire. Or, conteste la défense de Penelope Fillon, la quasi-imprescriptibilité de fait de cette jurisprudence constante doit désormais être confrontée à la décision du Conseil constitutionnel du 24 mai 2019, selon laquelle, « en matière pénale, il appartient aux législateurs, afin de tenir compte des conséquences attachées à l’écoulement du temps, de fixer les règles relatives à la prescription de l’action publique qui ne soient pas manifestement inadaptées à la nature ou à la gravité des infractions ». D’ailleurs, la loi du 28 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale n’a-t-elle pas a fixé comme « par anticipation » au Conseil constitutionnel des délais butoirs pour éviter cet écueil ? « Cette jurisprudence est-elle conforme au nouveau principe constitutionnel du 24 mai », interroge Me Cornut-Gentille.

Pour le parquet, l’interprétation par la défense de la décision constitutionnelle est fausse. Le procureur Aurélien Létocart ironise : « Que serait un grand pénal sans QPC », tacle-t-il à l’adresse de François Fillon qui n’aurait pas été, au temps de la création de la QPC, « son plus ardent défenseur ». Si c’est bien le gouvernement de Nicolas Sarkozy, dont François Fillon était le premier ministre, qui a institué la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité, il en aurait dit que c’était « une violation de la Constitution ».

Revenons à la QPC. Dans l’affaire de mai 2019 – il s’agissait d’examiner l’article 7 du code de procédure pénale – le Conseil constitutionnel, tout en consacrant un principe, avait rejeté la QPC. Certes, la règle de prescription doit s’adapter à la matérialité de l’infraction, mais, dans l’affaire examinée en 2019, la personne poursuivie (pour séquestration, un crime) ne se trouvait nullement dans l’impossibilité de démontrer que l’infraction avait pris fin, dès lors que le juge pénal apprécie souverainement les éléments qui lui sont soumis afin de déterminer la date à laquelle l’infraction a cessé. Le parquet national financier applique le même raisonnement pour le cas de Penelope Fillon. Dans le cas de l’article 8 du code de procédure pénale, l’interprétation qu’en a faite la jurisprudence relativement au report du point de départ de la prescription « n’altère aucunement la capacité de la défense à établir la date à laquelle l’infraction a, selon elle, pris fin ». Pour Pierre Cornut-Gentille, il n’est pas possible de comparer les points de départ du délai de prescription d’une infraction criminelle de nature continue et d’une infraction délictuelle de nature instantanée. C’est tout le sens du principe dégagé par le Conseil constitutionnel. Sans surprise, le parquet demande de ne pas renvoyer la QPC.

« Sous l’Ancien Régime, le détournement de fonds publics était puni de la peine de mort par pendaison »

Une seconde QPC, celle de François Fillon plaidée par son avocat Antonin Lévy, porte sur l’interprétation de l’article 432-15 du code pénal : un parlementaire peut-il être visé par l’infraction de détournement de fonds publics ? Le Conseil constitutionnel ne s’est effectivement jamais prononcé sur la conformité de cet article du code pénal. Pour Me Lévy, l’absence de référence explicite aux députés et aux sénateurs à l’article 432-15 (il n’est question, pour rappel, que des personnes dépositaires de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public), n’est pas « un oubli » ou « une légèreté », estime l’avocat. C’est la volonté du législateur. L’avocat cite travaux préparatoires, débats parlementaires, doctrine. À l’inverse, quand le législateur veut expressément viser députés et sénateurs – « les personnes investies d’un mandat électif », il le fait. Antonin Lévy a contre lui la jurisprudence constante – à nouveau – de la Cour de cassation qui a, à de nombreuses reprises, jugé qu’un parlementaire, « qui accomplit, directement ou indirectement, des actes ayant pour but de satisfaire à l’intérêt général, est une personne chargée d’une mission de service public au sens de l’article 432-15 du code pénal ». Mais, insiste l’avocat, la personne investie d’un mandat électif restant « exclue de la lettre du texte », la Cour de cassation a violé le principe de l’interprétation stricte de la loi pénale. Il faut donc transmettre. « Sous l’Ancien Régime, le détournement de fonds publics était puni de la peine de mort par pendaison. On peut donc considérer que le critère de gravité est rempli », a ironisé – encore – le procureur Aurélien Létocart. La salle a souri, les prévenus, moins.

La 32e chambre correctionnelle se prononce aujourd’hui. Si les QPC ne sont pas transmises à la Cour de cassation, les débats s’ouvriront.

François Fillon encourt jusqu’à dix ans de prison et 150 000 € d’amende.

Le Conseil d’État a rejeté le recours d’une vingtaine d’universitaires contre la note n° 2018-081 du 7 mai 2018 par laquelle la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation a rappelé aux présidents et directeurs des établissements publics d’enseignement supérieur et de...

La société Frangaz contestait l’arrêté du préfet de l’Aude approuvant le PPRT autour des sites de plusieurs établissements situés sur la zone portuaire de la commune de Port-la-Nouvelle. Dans les secteurs délimités par le plan, les propriétaires des biens concernés peuvent mettre en demeure les personnes publiques de procéder à l’acquisition de leur bien et l’État peut déclarer d’utilité publique l’expropriation au profit de ces mêmes personnes des immeubles et droits...

Le fait qu’une condamnation pénale soit réputée non avenue en application de l’article 132-35 du code pénal n’empêche pas que s’applique à la personne condamnée l’interdiction d’être membre du conseil d’administration d’un organisme d’habitation à loyer modéré ou de le diriger, prévue notamment en cas de condamnation pour corruption aux articles L. 241-3 et L. 432-12 du code de la construction et de l’habitation.

Le Conseil d’État a cassé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles qui avait refusé d’annuler l’élection, en 2015, de Pierre Bédier à la présidence de l’Office public interdépartemental de l’Essonne, du...

Le Conseil d’État était saisi d’un pourvoi formé par la ville de Paris contre un arrêt de la cour administrative d’appel par lequel avait notamment été annulée sa décision de refus de délivrer une attestation de permis tacite, sollicitée par la société Le Toit parisien, décision de refus dont le juge de...

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a organisé le transfert automatique de la compétence plan local d’urbanisme (PLU) aux communautés de communes. Les litiges qui ont suivi donnent l’occasion de répondre à certaines questions laissées en suspens. Ainsi, le Conseil d’État indique la marche à suivre dans l’hypothèse où une commune membre d’une communauté de communes a déjà engagé une procédure d’élaboration de son PLU avant le transfert de cette compétence à la communauté. Deux cas de figure se présentent...

Dans un arrêt du 12 février, le Conseil d’État précise les modalités de réparation d’une perte de chance causée par une infection nosocomiale.

Mme D. a été victime d’un accident vasculaire cérébral lié à un cavernome (malformation des vaisseaux sanguins). Une intervention chirurgicale a été programmée à l’hôpital Nord de Marseille où elle était hospitalisée pour réaliser l’ablation de ce cavernome. Toutefois, une infection nosocomiale dont elle a été victime a contraint les médecins à reporter l’opération de huit jours. Estimant que ce délai avait...

Dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis, il n’appartient pas au service instructeur de vérifier la validité de l’attestation établie par le demandeur suivant laquelle il remplit les conditions définies à l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme (CE, sect., 19 juin 2015, n° 368667, Salbris, Lebon avec les concl. ; AJDA 2015. 1238 ; ibid. 1416 , chron. J. Lessi et L. Dutheillet de Lamothe ; RDI 2015. 430, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2016. 57, obs. R. Bonnefont ). Toutefois, il doit refuser l’autorisation s’il a connaissance d’informations de nature à établir une manœuvre frauduleuse (CE 23 mars 2015, n° 348261, Lebon ; AJDA 2015. 605 ).

Mais, « lorsque le pétitionnaire est, pour le terrain faisant l’objet de la demande de permis, titulaire d’une promesse de vente qui n’a pas été remise en cause par le juge judiciaire à la date à laquelle l’autorité...

Selon l’article 18 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 (JO 11 févr.), à compter du 1er janvier 2022, il incombera au...

Les faits remontent à 2013, et pourtant les thèmes de la déontologie des agents publics et du principe de laïcité n’ont jamais autant nourri l’actualité juridique et politique qu’aujourd’hui.

En septembre 2013, le service de chirurgie générale, viscérale et digestive du centre hospitalier de Saint-Denis accueillait un agent étranger, en qualité de nouveau praticien stagiaire associé. À la suite de son arrivée dans l’établissement de santé, le directeur lui a demander de tailler sa barbe, jugée trop fournie, « pour en supprimer le caractère ostentatoire ». Face au refus répété du médecin stagiaire, le directeur a finalement cru bon de mettre fin au stage du praticien, par une décision du 13 février 2014.

Le respect du devoir de neutralité en présence d’un signe d’appartenance religieuse

Les agents publics sont soumis par la loi au devoir de neutralité et au principe de laïcité. Tous les agents publics, y compris stagiaires (CE 28 juill. 2017, n° 390740, Lebon ; AJDA 2017. 1592 ; ibid. 2084 , note P. Juston et J. Guilbert ; AJFP 2017. 338, et les obs. ), mais que les agents publics.

Le devoir de neutralité n’est pas une limite à la liberté d’opinion des agents publics, dans la mesure où ce n’est jamais l’appartenance ou l’adhésion intellectuelle ou morale à une croyance religieuse qui est sanctionnée. Le Conseil d’État a d’ailleurs récemment rappelé que le principe constitutionnel de laïcité, s’il se manifeste le plus souvent comme une obligation pesant sur les fonctionnaires, constitue aussi une garantie à leur profit, puisqu’il en résulte l’interdiction pour l’État, en qualité de recruteur, d’apprécier différemment des candidats en fonction de leurs opinions religieuses (CE 27 juin 2018, n° 419595, Syndicat national de l’enseignement supérieur, Lebon avec les concl. ; AJDA 2018. 1364 ; Just. & cass. 2019. 186, concl. F. Dieu ; AJFP 2019. 51 , comm. E. Aubin ; AJCT 2018. 613, Pratique M. Bahouala ; ibid. 2019. 482, étude E. Roux ).

Le devoir de neutralité constitue en réalité une limite, plus opérationnelle, à la liberté d’expression de l’agent, car c’est bien le fait d’afficher l’appartenance à la croyance qui est interdite. Ainsi par exemple, les membres d’une congrégation peuvent concourir au fonctionnement du service public sans que cela méconnaisse le principe de laïcité, dès lors que l’intervention est exclusive de tout prosélytisme (CE, 27 juil. 2001, n°220980). A contrario, le fait pour un agent public de faire usage de son adresse électronique professionnelle au profit d’une association religieuse et le fait d’apparaître sur le site de celle-ci en qualité de membre constituent bien un manquement au principe de laïcité et à l’obligation de neutralité (CE 15 oct. 2003, n° 244428, Odent, Lebon ; D. 2003. 2728, et les obs. ; AJFP 2004. 31, et les obs. , note O. Guillaumont ; AJCT 2019. 482, étude E. Roux ).
L’agent public est donc libre de croire, mais pas de manifester ses convictions religieuses.

Et à cet égard, la jurisprudence relative à l’interdiction du port de signes religieux au sein des établissements scolaires a...

À la suite d’une détresse respiratoire de sa femme, M. F. a appelé le numéro 18 et a été mis en relation avec la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, laquelle a dépêché sur place une équipe dont l’intervention n’a pas permis d’éviter son décès. Estimant que ce décès était dû à des fautes commises lors de l’intervention des secours, l’époux de la défunte et ses fils ont obtenu du tribunal administratif de Paris la condamnation de l’État à réparer divers préjudices....

Le premier ministre a réuni les partenaires sociaux à Matignon le 13 février pour annoncer ses arbitrages à l’issue des concertations menées sur les fins de carrière, la pénibilité et la transition vers le futur système universel de retraite (v. AJDA 2020. 265 ).

S’agissant des fonctionnaires, il a, en particulier, précisé les règles de transition pour ceux, nés à partir de 1975, qui auront effectué une partie de leur carrière sous le régime du code des pensions. Alors que le rapport Delevoye préconisait une transformation des droits acquis en points, c’est maintenant deux calculs séparés qui sont envisagés ; la retraite, unique, étant le résultat de l’addition des deux. Au moment du départ, les droits issus du régime du code des pensions seront pris en compte...

Il avait été annoncé pour novembre 2019, puis pour fin janvier 2020. C’est finalement le 18 février que le très attendu rapport de la mission haute fonction publique, pilotée par l’avocat aux conseils Frédéric Thiriez, ancien membre du Conseil d’Etat, a été officiellement remis au premier ministre et rendu public.

Pas de regroupement mais un tronc commun de six mois

Les pistes les plus explosives, comme le regroupement des sept grandes écoles de service public, y compris l’École nationale de la magistrature, ont finalement été écartées. Pour « décloisonner la haute fonction publique », qui est le premier des trois grands objectifs du rapport, la mission préconise un tronc commun de six mois, au bout duquel chacun regagnerait « son » école d’application. Cette période débuterait par trois semaines de préparation militaire supérieure, suivies de trois semaines d’encadrement des jeunes du service national universel et de deux semaines d’enseignement sur l’organisation administrative, la déontologie et le management. L’élément majeur est une mission opérationnelle de quatre mois dans une administration, une collectivité territoriale, un hôpital, etc. Les élèves devraient poser un diagnostic et présenter des propositions opérationnelles sur une problématique concrète.

Le rapport veut donc maintenir six grandes écoles de service public (il préconise en effet la fusion de l’École des hautes études de santé publique et celle de la sécurité sociale) mais propose quelques réorganisations. Il préconise ainsi que toutes aient le statut d’établissement public et se voient confier l’organisation des concours. Le recrutement des cadres supérieurs de la capitale relèverait du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et de l’Institut national des études territoriales (INET). Les concours resteraient distincts, avec cependant des banques d’épreuves communes.

Transformer l’ENA

Quant à l’ENA, elle deviendrait l’École d’administration publique (EAP) et formerait également les ingénieurs. Le rapport présente deux hypothèses pour sa transformation : en faire un établissement d’enseignement supérieur et de recherche ou une « académie interne à l’administration », option qui semble avoir la préférence de la mission. « La suppression du classement de sortie s’impose dans la future école, afin que les élèves se consacrent exclusivement à leur formation », estime le rapport. Le choix des postes à la sortie se ferait par rapprochement des vœux des élèves et des souhaits des administrations, avec éventuellement l’intervention d’une commission pour départager les candidats à un même poste.

Plus de classement, plus de botte… Quel avenir alors pour les grands corps tant vilipendés ? Pour les corps d’inspection, la mission recommande la « fonctionnalisation ». C’est-à-dire que les postes au sein des inspections générales des finances, de l’administration ou des affaires sociales (qu’elle propose par ailleurs de regrouper) deviendraient des emplois fonctionnels occupés par voie de détachement.

En revanche, elle estime que des obstacles constitutionnels et conventionnels s’opposent à un tel schéma pour le Conseil d’État et la Cour des comptes. Elle préconise donc simplement de différer l’accès à ces corps, selon deux variantes. Soit les postes au Conseil d’État et à la Cour des comptes ne seraient plus offerts à la sortie de l’EAP, mais les administrateurs civils pourraient y postuler après quatre ans de service, soit les postes demeureraient proposés à la sortie de l’EAP mais les élèves ayant fait ce choix auraient l’obligation d’effectuer tout d’abord deux ans dans une administration, de préférence déconcentrée. Et ils ne seraient titularisés dans le corps choisi qu’au bout de deux ou trois ans. Le rapport recommande également que l’accès au grade de conseiller d’État ou conseiller maître soit subordonné à l’accomplissement d’une période de mobilité de trois ans « sur un poste opérationnel à niveau de responsabilité élevé ».

Haute fonction publique : diversifier et dynamiser

Pour diversifier la haute fonction publique, second objectif de la réforme proposée, le rapport préconise de « supprimer les épreuves sociales discriminantes », comme la culture générale. Il veut également diversifier la composition des jurys et créer vingt classes préparatoires « égalité des chances » en région. Un concours spécial serait réservé aux élèves issus de ces classes, sélectionnés essentiellement sur critères sociaux. Il ne recommande finalement pas la suppression des recrutements parallèles mais la réduction du nombre de postes au profit du concours de l’EAP. Le concours interne, le troisième concours, les tours extérieurs et les voies parallèles d’accès à la magistrature seraient remplacés par un concours professionnel unique.

Parmi les propositions visant à dynamiser la gestion des hauts fonctionnaires figure la création d’un Institut des hautes études du service public, formation commune des hauts fonctionnaires susceptibles d’être nommés sur des fonctions managériales. Le rapport préconise également la poursuite du mouvement de fusion des corps et, spécifiquement pour la fonction publique territoriale, des cadres d’emploi d’administrateur et d’ingénieur en chef. Toujours pour la fonction publique territoriale, il recommande la création d’un centre national de gestion (tout en indiquant que « cette mission devrait être confiée au CNFPT »). La reconnaissance juridique de la catégorie A+ et la création de voies d’accélération de carrière (fast track) pour les cadres les plus performants sont également suggérées.

Une mise en œuvre en 2022

Moins de deux heures après la remise du rapport, le premier ministre a annoncé dans un communiqué que le gouvernement retenait cinq axes de travail, qu’il souhaite voir mis en œuvre en 2022. Il s’agit d’un plan de diversification sociale et géographique des recrutements ; du décloisonnement des formations des hauts fonctionnaires par la création d’un tronc commun ; du renforcement du caractère opérationnel et de la dimension terrain de la formation ; de la fin de la titularisation et de l’avancement automatique dans les grands corps et de la création d’un institut des hautes études du service public, « chargé de la détection et de la formation continue des agents destinés aux postes de cadres dirigeants ».

La loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a prévu que les demandes d’indemnisation formées devant l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) se prescrivent par dix ans à compter de la consolidation du dommage (CSP, art. L. 1142-28). La haute juridiction, interrogée par le tribunal administratif de Lyon sur le champ d’application de la prescription des actions, précise que doivent être dans le champ d’application de la prescription décennale « non seulement les actions susceptibles d’être engagées contre l’ONIAM sur le fondement des articles L. 1142-24-9, L. 1221-14, L. 3111-9, L. 3122-1 et L. 3131-4 du code de la santé publique, mais aussi, bien qu’elles ne soient pas expressément...

Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, une décision individuelle explicite créatrice de droits prise par l’administration ne peut être retirée que si elle est illégale et dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision (CE, ass., 26 oct. 2001, n° 197018, Ternon, Lebon avec les concl. ; AJDA 2001. 1037 ; ibid. 1034, chron. M. Guyomar et P. Collin ; ibid. 2002. 738, étude Y. Gaudemet ; RFDA 2002. 77, concl. F. Séners ; ibid. 88, note P. Delvolvé ; Rev. UE 2015. 370, étude G. Eckert ). Le Conseil d’État a, en quelque sorte, fixé un point d’équilibre entre la protection des droits acquis par le bénéficiaire de l’acte et la sauvegarde de la légalité.

La jurisprudence Ternon – qui opère un revirement en abandonnant la jurisprudence Ville de Bagneux (CE, ass., 6 mai 1966, n° 55283, Ville de Bagneux, Lebon ) – est désormais codifiée à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) qui dispose que « l’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ». Le CRPA ne différencie ainsi plus les décisions implicites des décisions expresses.

Cela étant, un vice de procédure peut ne pas affecter la légalité d’une décision administrative. C’est le cas des vices dits « Danthonysables », florissant au sein de la vie administrative. À titre d’exemple, la jurisprudence Danthony peut trouver à s’appliquer en droit de la fonction publique (CE 24 juill. 2019, n° 416818, Dalloz actualité, 19 sept. 2019, obs. C. Biget ; Lebon ; AJDA 2019. 1611 ; AJFP 2019. 360, et les obs. ), en droit de l’urbanisme (CE 22 déc. 2017, n° 395963, Sempy [Cne], Dalloz actualité, 9 janv. 2018, obs. J.-M. Pastor ; Lebon avec les concl. ; AJDA 2018. 7 ; ibid. 272 , chron. S. Roussel et C. Nicolas ; RDI 2018. 175, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2018. 229, obs. A.-S. Juilles ; RFDA 2018. 357, concl. J. Burguburu ; ibid. 370, note R. Noguellou ), concernant une procédure d’enquête publique (CE 27 févr. 2015, n° 382502, Ministre de l’intérieur, Communauté urbaine de Lyon, Dalloz actualité, 9 mars 2015, obs. R. Grand ; Lebon ; AJDA 2015. 425 ; AJDI 2016. 27, étude S. Gilbert ; RDI 2015. 288, obs. R. Hostiou ), etc.

Dans la décision du 7 février 2020, après avoir rappelé sa jurisprudence Ternon, le Conseil d’État évoque sa jurisprudence Danthony. En effet, « si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie » (CE, ass., 23 déc. 2011, n° 335033, Danthony, Dalloz actualité, 5 janv. 2012, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2012. 7 ; ibid. 195 , chron. X. Domino et A. Bretonneau ; ibid. 1484, étude C. Mialot ; ibid. 1609, tribune B. Seiller ; D. 2013. 324, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; AJDI 2014. 16, étude S. Gilbert ; ibid. 2015. 25, chron. S. Gilbert ;...

Devant le juge de l’asile, c’est toujours la même histoire. Après avoir été ensorcelées par la cérémonie du « Juju », les jeunes femmes sont brinquebalées depuis leur Nigeria natal à travers l’Afrique du Nord, le Niger, la Libye, dans des conditions barbares imposées par les passeurs clandestins. Elles échouent d’abord dans un camp de réfugiés en Italie, puis, acheminées par ceux qui les ont fait venir, achèvent leur voyage sur le trottoir parisien, plus précisément rue Saint-Denis, où, douze heures par jour, liées par le sort et contraintes par la force, elles se prostituent dans les conditions sordides qu’offrent les cages d’escalier délabrées qui accueillent leurs passes.

La situation est connue des autorités, de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Depuis une trentaine d’années à Paris, le phénomène est d’une telle ampleur que « la communauté nigériane est la plus représentée au sein des femmes qui se prostituent sur la voie publique […], elles constituent 60 % de la masse des femmes que nous rencontrons », explique Vanessa Simoni, membre de l’association Les amis du bus des femmes, lors d’une conférence donnée le 18 juin 2019 à CNDA.

Les femmes nigérianes forcées de se prostituer constituent une communauté fermée, contrôlée par les puissants réseaux criminels qui les ont fait venir et leur demandent le remboursement d’une dette qui oscille entre 25 000 et 50 000 €, ce qui leur prend deux ans en moyenne. « Pour s’extraire du réseau, elles ont deux choix : l’obtention d’un titre séjour subordonnée à une plainte, ce qu’elles refusent en général, et la procédure de demande d’asile », résume Me Élie Weiss, un avocat qui assiste régulièrement ces femmes devant le juge de l’asile.

Cette deuxième voix est la plus prisée. Dans une décision du 30 mars 2017, la CNDA en grande formation a reconnu l’existence d’un groupe social des femmes nigérianes de l’État d’Edo victimes d’un réseau de prostitution et parvenues à s’en extraire « ou ayant entamé des démarches en ce sens ». Pour prouver son appartenance à ce groupe, le récit doit correspondre au parcours habituel de ces femmes, démontrer qu’elles partagent « une histoire commune et une identité propre », tel que cela est stipulé dans la convention de Genève. Elle confirme en cela une reconnaissance déjà présente dans une de ces décisions, rendue en 2015.

Il s’agit du « Juju », cérémonie mystique dirigée par un marabout, qui peut impliquer de manger un foie de poule cru, d’être scarifiée, enduite d’onguents divers. Cette cérémonie sert à faire peser sur la victime la menace d’une malédiction qui s’abattrait sur elle et sa famille si elle ne remplissait pas ses obligations. Accompagnée de scarifications, cette cérémonie permet de marquer ces femmes et de reconnaître celles qui auraient voulu échapper à leur sort. De retour au Nigéria, ces femmes, reconnues par leurs cicatrices, risquent des violences graves et la mort sociale.

Il y a ensuite la vie en communauté, sous la coupe du réseau : nommer les lieux de prostitution, raconter le quotidien, désigner les « madams », ces proxénètes qui surveillent leurs gagneuses et prélèvent tout ou partie de leur gain. Toutes ces filles vivent ensemble : elles vont à l’église ensemble et partagent des appartements, généralement loués par des « marchands de sommeil », en banlieue parisienne. Enfin, outre le quartier de Strasbourg-Saint-Denis, elles travaillent dans le quartier de Château-Rouge (XVIIIe arrondissement) et dans le bois de Vincennes.

Mais, le 16 octobre 2019, le Conseil d’État a resserré la jurisprudence de la CNDA. L’asile ne peut être désormais accordé que si les demandeuses apportent la preuve de leur extraction totale du réseau, excluant du « groupe social » les femmes nigérianes qui auraient « seulement amorcé des démarches pour s’en extraire ». En l’espèce, Mme A… avait écrit un courrier à la brigade de répression du proxénétisme de Paris et adressé une plainte au procureur de la République, deux documents dont la CNDA a estimé qu’ils « présentaient de façon lacunaire son parcours, l’identité de sa proxénète et des autres membres du réseau ainsi que les conditions de son activité de prostitution ».

« En recherchant, pour caractériser son appartenance au groupe social dont elle se revendiquait, si des éléments permettaient d’établir que Mme A… était effectivement parvenue à s’extraire du réseau, la Cour, qui a suffisamment motivé sa décision, n’a pas commis d’erreur de droit », a estimé le Conseil d’État. « Un groupe d’individus peut posséder une identité propre perçue comme étant différente par la société environnante ou par les institutions lui conférant le caractère de groupe social au sens de la convention de Genève sans pour autant faire l’objet de persécutions », expliquait la rapporteure publique pour éclairer les juges du Conseil d’État. « Cela signifie que la caractérisation d’un groupe social n’implique pas automatiquement la reconnaissance de la qualité de réfugié », concluait-elle, estimant que le périmètre de ce groupe social est très limité. Pourquoi ? « Parce que le regard réprobateur de la société décrit par la Cour dans ses décisions successives s’explique pour des motifs à la fois d’ordre économique, criminel et superstitieux qui n’ont pas lieu de jouer à l’encontre de femmes qui continuent d’être exploitées », poursuit-elle. « Il vous faut être prudents car une vision trop extensive du groupe social comporterait un risque d’instrumentalisation du droit d’asile par les réseaux de traite. »

Vanessa Simoni en convient. « Ce n’est un secret pour personne : lorsque ces femmes arrivent en France, elles sont immédiatement orientées par leur réseau dans le processus de demande d’asile. » Cela permet aux femmes de circuler librement dans la rue, de présenter un papier en cas de contrôle et de se voir délivrer l’allocation demandeur d’asile (environ 300 € par mois). Dans ce contexte, l’obtention de l’asile ou de la protection subsidiaire est de nature à favoriser les activités criminelles du réseau. La restriction opérée par le Conseil d’État joue donc comme un garde-fou, pour se prémunir de la manipulation du droit d’asile par les réseaux criminels, au détriment des femmes victimes de traite. Ces femmes présentent généralement des discours stéréotypés et ne sont pas à même de fournir les explications détaillées exigées par le juge et, en toute logique, ne peuvent apporter la preuve de leur sortie du réseau.

Cette position présente l’inconvénient d’exclure les bonnes volontés du droit d’asile, ces femmes vulnérables et perdues qui pourraient compter sur le bénéfice de l’asile pour se libérer de l’emprise physique des proxénètes qui l’exploitent. Pour elles, la démarche doit débuter auprès des travailleurs sociaux comme Onyemah Egwunwoke, de l’association L’amicale du nid, qui accompagne des femmes nigérianes victimes de la traite dans ces démarches. « Il faut d’abord leur expliquer que le droit est de leur côté. On leur demande de bien expliquer leur situation actuelle, comment leur famille a réagi à l’annonce de l’intention de quitter le réseau car, si on ne peut pas expliquer tout cela, c’est louche » aux yeux des autorités. Aux yeux de l’OFPRA, tout est louche, d’après Onyemah Egwunwoke. « Ils ne peuvent pas croire que les femmes se sont extraites du réseau alors qu’elles vivent encore auprès de leur communauté », déplore-t-elle, mais dans cette communauté très refermée sur elle-même, l’aide matérielle – et le soutien psychologique – ne peut provenir, le plus souvent, que des sœurs d’infortune.

L’exemple de Gift, 25 ans aujourd’hui, est éloquent. Elle est arrivée en 2015 avec sa sœur, fut prostituée pendant plus d’un an, avant d’être orientée, à l’occasion d’un contrôle de police, vers une association. Tout d’abord, le soutien de sa famille au Nigéria a été déterminant. Puis, il a fallu, pour quitter le réseau, accepter d’être seule. « Je dormais où je pouvais, dans les églises parfois, je faisais le 115 pour avoir un lit, parfois je dormais dans la rue », explique-t-elle. Outre le traumatisme lié à l’exploitation sexuelle qu’elle a subie (« pour quitter vraiment la prostitution, il faut arriver à parler de ce qui nous est arrivé »), l’absence totale de moyens financiers et matériels constitue un obstacle important à l’émancipation de Gift, qui a dû accepter une vie de SDF pour prouver qu’elle souhaitait se défaire de la traite dont elle est victime. Gift a aussi pris des cours de français. Malgré cela, l’OFPRA a rejeté sa demande. « Ils ont cru que j’étais encore dans le réseau, car je n’ai pas répondu aux questions concernant ma sœur », explique-t-elle. Cette dernière, mineure, avait été placée dans une famille d’accueil après avoir été interpellée en même temps que Gift. Les deux sont proches, mais Gift n’a pas voulu évoquer son cas, par peur que cela lui nuise. Face à cette dissimulation manifeste, l’OFPRA a considéré que l’extraction du réseau n’était pas certaine. « Devant la CNDA, j’ai été bien conseillée par mon avocat, on a demandé le huis clos et j’ai pu parler en toute confiance. Si tu n’arrives pas à parler, ils vont croire que tu lis un discours. » Aujourd’hui, Gift a un emploi « alimentaire » et envisage de se former pour exercer un métier qui lui plaît.

En 2018, l’OFPRA a reçu 2 982 demandes d’asile de la part de ressortissants nigérians, la plupart émanant de femmes victimes de la traite. La CNDA a enregistré 2 318 recours. En 2019, le nombre s’élevait à 2 276, dont 57 % de femmes. Sur les 2 438 décisions rendues par la CNDA en 2019, 20,8 % ont abouti à une protection de la France (26 % pour les femmes, 12 % pour les hommes).

Sur ce même sujet, lire aussi sur Dalloz actualité, De Benin City à la rue Saint-Denis, la traite des femmes nigérianes, 4 déc. 2019, et Proxénétisme nigérian : « Leur ancien statut de victime ne doit pas atténuer leur responsabilité », 6 déc. 2019, par J. Mucchielli.

L’assemblée du contentieux du Conseil d’État a, dans une décision Czabaj (CE, ass., 13 juill. 2016, n° 387763, Lebon avec les concl. ; AJDA 2016. 1479 ; ibid. 1629 , chron. L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet ; AJFP 2016. 356, et les obs. ; AJCT 2016. 572 , obs. M.-C. Rouault ; RDT 2016. 718, obs. L. Crusoé ; RFDA 2016. 927, concl. O. Henrard ; RTD com. 2016. 715, obs. F. Lombard ), jugé de manière souveraine qu’un requérant dispose d’un délai d’un an pour contester par la voie de l’excès de pouvoir une décision administrative qui oublierait de mentionner les voies et délais de recours, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant. Le champ d’application de ce délai de forclusion purement prétorien, qualifié de délai raisonnable, a depuis lors été étendu à de multiples reprises par la haute juridiction.

Dans une décision du 10 février 2020, le Conseil d’État a cette fois-ci reconnu la possibilité pour les juridictions de rejeter par ordonnance les requêtes qui ne satisfont pas à cette condition de recevabilité.

En l’espèce, un fonctionnaire d’État a saisi le tribunal administratif de Lille en vue d’obtenir l’annulation d’un arrêté du 14 janvier 2011 qui fixait les conditions de sa nomination et de son reclassement. Dans le cadre du déroulement tout à fait normal de l’instruction, la requête a été transmise par le tribunal aux ministres défendeurs, qui ont produit des écritures en défense, que le tribunal a ensuite communiquées au requérant. Seulement voilà, la décision Czabaj étant intervenue dans l’intervalle pour limiter à un an le délai de recours de l’intéressé, les ministres ont utilement produit, en défense, une copie de la jurisprudence afin de démontrer que la requête n’était pas recevable.

À la suite de cette production, le tribunal administratif disposait alors de plusieurs options : considérer cette production de pièce comme une fin de non-recevoir soulevée en défense, et examiner son bien-fondé à l’occasion du jugement, ou s’en approprier la portée pour relever d’office le moyen tiré de...

Il a donc fallu plus d’une décennie à la France pour voter la ratification du Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires locales (projet de loi adopté par le Sénat le 28 mars 2019 et par l’Assemblée le 16 janv. 2020, sans modification, et publié au JO du 28 janv. 2020, Dalloz actualité, 22 janv. 2020, obs. E. Benoit). Ce texte, qui s’ajoute à la Charte européenne de l’autonomie locale, a été adopté à Utrecht le 19 novembre 2009. En adoptant la loi n° 2020-43, la France devient le 20e État membre du Conseil de l’Europe à le ratifier. 

Une reconnaissance de la démocratie territoriale : la consécration du droit de participer à la gestion des affaires publiques

Fruit d’une réflexion qui a duré plus de vingt-cinq ans, la Charte européenne de l’autonomie locale a été ouverte à la signature des États membres du Conseil de l’Europe le 15 octobre 1985 et constitue encore aujourd’hui un instrument juridique unique de promotion et de protection de l’autonomie locale (F. Durand, Le 30e anniversaire de la charte européenne de l’autonomie locale, AJDA 2015. 2313, obs. F. Durand  ; R. Hertzog, La France et la charte européenne de l’autonomie locale, Je t’aime, moi non plus ?,  AJDA 2016. 1551, obs. R. Hertzog ). Le texte est le fruit du travail d’un comité d’experts gouvernementaux, placé sous l’autorité du Comité directeur pour les questions régionales et municipales, sur la base d’un projet présenté par la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe, prédécesseur du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. Elle impose que l’autonomie locale doit être intégrée dans le droit interne ou dans la Constitution des États membres pour garantir sa mise en œuvre effective. Elle prévoit par ailleurs le fonctionnement démocratique des collectivités ainsi que le principe selon lequel tout transfert de compétences aux collectivités locales doit s’accompagner d’un transfert des ressources financières. La Charte dispose en outre que les élus des collectivités locales doivent bénéficier d’un statut assurant le libre exercice de leur mandat. Enfin, les limites territoriales bénéficient d’un régime protecteur selon lequel aucun changement dans la délimitation territoriale ne peut s’effectuer sans accord de la collectivité locale concernée. Les États s’engagent enfin à respecter un certain nombre de droits fondamentaux tels le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques, le droit des collectivités à l’autonomie, le droit aux élections des organes locaux…

Le Protocole additionnel a, quant à lui, été élaboré par le Comité européen sur la démocratie locale et régionale et a été ouvert à la signature le 16 novembre 2009. Entré en vigueur le 1er juin 2012, il a pour principal objectif de consacrer le droit pour toute personne de participer aux affaires d’une collectivité locale. Comme le préambule de la Charte précédemment, le préambule du présent Protocole rappelle que « le droit de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les États membres du Conseil de l’Europe ». Mais, contrairement à la Charte qui se contentait de cette simple mention, l’article 1 du Protocole prévoit en détail que :

« 1. Les États Parties assurent à toute personne relevant de leur juridiction le droit de participer aux affaires des collectivités locales.
2. Le droit de participer aux affaires d’une collectivité locale désigne le droit de s’efforcer de déterminer ou d’influencer l’exercice des compétences de la collectivité locale.
3. La loi prévoit des mesures qui facilitent l’exercice de ce droit. Sans opérer de discrimination injustifiée à l’égard de quelque personne ou groupe que ce soit, la loi peut prévoir des mesures spécifiques adaptées à certaines situations ou catégories de personnes. En accord avec les obligations constitutionnelles ou internationales de la Partie, la loi peut, notamment, prévoir des mesures spécifiques réservées aux seuls électeurs.
4.1 Chaque Partie reconnaît par la loi à ses citoyens le droit de participer, en qualité d’électeur ou de candidat, à l’élection des membres du conseil ou de l’assemblée de la collectivité locale dans laquelle ils résident.
4.2 La loi reconnaît également ce droit à d’autres personnes pour autant que la Partie en décide ainsi conformément à ses dispositions constitutionnelles ou à ses obligations juridiques internationales.

L’article 6 de la directive 2011/92/CE du 13 décembre 2011 impose une séparation fonctionnelle dans le cas où l’autorité publique compétente pour autoriser un projet est en même temps chargée de la consultation en matière environnementale. Le Conseil d’État, dans un arrêt France nature environnement de 2017, avait jugé que, lorsque le préfet de région est compétent pour autoriser les projets, les services placés sous son autorité ne disposaient pas d’une autonomie réelle pour donner un avis (CE 6 déc. 2017, n° 400559, Dalloz actualité, 13 déc. 2017, obs. J.-M. Pastor ; Lebon T. p. 499 et 691 ; AJDA 2017. 2437 ). En revanche, la mission régionale d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable peut être regardée comme disposant, à l’égard du préfet, d’une autonomie réelle lui permettant de rendre un avis environnemental (CE 20 sept. 2019, n° 428274, Ministre de la transition écologique et solidaire, Dalloz...

L’annulation pour excès de pouvoir d’une décision administrative refusant le versement d’une somme d’argent ouvre droit au versement d’intérêts moratoires, majorés de cinq points deux mois après que la décision de justice est devenue exécutoire.

L’espèce qui a amené le Conseil d’État à renverser sa jurisprudence Roca (CE 28 juill. 2000, n° 191373, Lebon T. p. 1172 ) concernait un agent de la ville de Nanterre. Recruté en tant que vacataire, M. D… avait obtenu du tribunal administratif de Cergy-Pontoise l’annulation du refus du maire de la...

Augmentation importante des assignations à résidence

Entre novembre 2018 et novembre 2019, 134 mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS, qui ont succédé à l’assignation à résidence) ont été prononcées, soit presque deux fois plus que la première année (73 MICAS). 57 % des MICAS ont été prononcées contre des sortants de prison. Si le phénomène avait émergé en 2017/2018 (v. Dalloz actualité, 22 févr. 2019, art. P. Januel), 31 % seulement des MICAS étaient alors prononcées contre des ex-détenus.

Comme nous l’indique le corapporteur d’application de la loi SILT, le député LREM Raphaël Gauvain, « les services de polices et de renseignement sont très préoccupés par certains sortants de prison, condamnés pour terrorisme. Or ces sortants bénéficient rarement d’aménagements de peine et ont des sorties sèches, sans contrôle judiciaire ». Pour le député, les MICAS sont donc une mesure utile pour gérer les sortants de prison.

Parmi les éléments utilisés pour prononcer une MICAS, le comportement de l‘intéressé en détention (violence et menaces envers le personnel), les relations avec d’autres détenus radicalisés, le soutien à la charia ou « un contact difficile avec les femmes ».

Pour le ministère de l’intérieur, « ces mesures, qui permettent d’imposer des obligations dont le degré d’atteinte aux libertés est variable (présentation aux forces de l’ordre, astreinte géographique) mais dont le non-respect est lourdement sanctionné par l’autorité judiciaire, constituent des mesures d’entrave administrative nécessaires et pertinentes ». De fait, les poursuites judiciaires pour non-respect des obligations sont en forte augmentation (47 contre 9 l’année précédente, avec 21 peines d’emprisonnement prononcées).

Une banalisation des autres mesures de police administrative

L’utilisation des autres mesures est stable. 251 périmètres de protection ont été instaurés. Aux côtés des forces de l’ordre, près de 15 000 agents privés de sécurité et 760 policiers municipaux ont contrôlé plus de 5 millions de personnes. 1 500 d’entre elles se sont vu interdire l’accès aux périmètres et trois armes ont été saisies (dont une arme blanche et une arme factice). 13 périmètres avaient été pris dans le cadre de manifestations. Le ministère a ensuite rappelé aux préfets la nécessité de fonder ces arrêtés sur un risque terroriste.

Nombre de nouvelles mesures (de novembre à novembre)

107 requêtes préfectorales ont été transmises au juge des libertés et de la détention (JLD) et 74 visites domiciliaires ont eu lieu. Dans 11 cas, la justice a préféré procéder à une perquisition judiciaire. Une visite domiciliaire a donné lieu à des poursuites pour financement du terrorisme et six personnes ont été poursuivies pour recel d’apologie du terrorisme.

Même s’ils ne relèvent pas de la loi SILT, entre le 1er novembre 2018 et 2019, 31 arrêtés d’expulsion ont été prononcés à l’encontre d’individus liés à la mouvance terroriste et islamiste radicale, contre 22 l’année précédente. 16 ont été exécutés, 6 ont été pris à l’encontre d’individus se trouvant à l’étranger et 9 sont en attente d’exécution (dont 4 sont actuellement incarcérés).

Une nouvelle loi en 2020

Avant la fin de l’année 2020, plusieurs mesures de la loi SILT doivent être prolongées par le Parlement. Il est fort probable qu’elles soient pérennisées.

Par ailleurs, dans son rapport adressé aux parlementaires, le gouvernement esquisse des pistes d’évolution de la loi. Il suggère notamment de supprimer le caractère cumulatif des conditions permettant de prendre une MICAS ou une visite domiciliaire : actuellement, l’administration doit démontrer que le comportement de la personne constitue une menace mais également qu’elle est en relation avec des personnes terroristes ou qu’elle adhère à cette idéologie. Autres pistes : supprimer l’autorisation d’exploitation par le juge des libertés et de la détention des données saisies dans une visite et étendre les arrêtés de fermeture de lieux de cultes aux lieux connexes. Des réflexions sont également en cours pour réfléchir à des mesures judiciaires de suivi des sortants de prison.

Au regard de la compétence de principe du directeur général de l’agence régionale de santé (ARS), un directeur d’hôpital ne peut prononcer la suspension d’un praticien hospitalier que dans des circonstances exceptionnelles, juge le Conseil d’État.

Au vu d’un rapport conjoint des inspections générales des affaires sociales et de l’administration de l’éducation nationale relevant de nombreux témoignages concordants lui imputant des faits de harcèlement moral, Mme B., professeur des universités-praticien hospitalier, a été suspendue de ses fonctions d’enseignement et de recherche par le président de l’université de Bordeaux et de ses fonctions hospitalières par le directeur général du CHU. Les ministres de l’Enseignement supérieur et de la...

En juillet 2018, la Cour de Luxembourg a défini le champ et les effets de l’exemption de la mutagénèse de la directive 2001/18/CE dite « directive OGM » (CJUE 25 juill. 2018, aff. C-528/16, Confédération paysanne, AJDA 2018. 1523 ; ibid. 2280, chron. P. Bonneville, E. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser ; D. 2019. 725, obs. J.-C. Galloux et H. Gaumont-Prat ; AJ fam. 2018. 423, obs. A. Dionisi-Peyrusse ) ; elle en a conclu que les organismes obtenus par mutagenèse sont des organismes génétiquement modifiés (OGM). Suivant cette interprétation, le Conseil d’État juge que « doivent être inclus dans le champ d’application de la directive 2001/18/CE les organismes obtenus au moyen de techniques ou méthodes de mutagénèse qui sont apparues ou se sont principalement développées depuis l’adoption de la directive le 12 mars 2001. À cet égard, il ressort des pièces du dossier que tant les techniques ou méthodes dites « dirigées » ou « d’édition du génome » que les techniques de mutagénèse aléatoire in vitro soumettant des cellules de plantes à des agents mutagènes chimiques ou physiques, […], sont apparues postérieurement à la date d’adoption de la directive 2001/18/CE ou se sont principalement développées depuis cette date. Il résulte de ce qui précède que ces techniques ou méthodes doivent être regardées comme étant soumises aux obligations imposées aux organismes génétiquement modifiés par cette directive ».

Mise en œuvre...

La procédure de modification simplifiée d’un plan local d’urbanisme (PLU) peut être mise en œuvre dans tous les cas où une modification de droit commun n’est pas requise, notamment pour rectifier une erreur matérielle (art. L. 123-13-3). Le Conseil d’État vient de préciser que le recours à cette procédure est légalement possible « en cas de malfaçon rédactionnelle...

Le maire de Saint-Clément-de-Rivière avait délivré à la société Decathlon un permis d’aménager en vue de la réalisation d’un lotissement multiactivités situé en limite territoriale de la métropole de Montpellier. Le projet comprenait huit lots dont deux sont inconstructibles en vertu du plan d’occupation des sols (POS). L’association Non au béton a donc contesté l’arrêté du maire en tant qu’il prévoyait des constructions à usage de logement en méconnaissance du règlement du POS. Le moyen a été écarté par le tribunal administratif de Montpellier au motif que ces lots participaient à l’économie générale du lotissement et étaient donc nécessaires à la cohérence de l’ensemble...

Le juge des référés du Conseil d’État, statuant dans une formation à trois juges, a suspendu sur trois points, le 31 janvier 2020, la circulaire du ministre de l’intérieur du 10 décembre 2019 relative à l’attribution des nuances politiques aux candidats et aux élus des élections municipales. Saisi par le Parti socialiste, Les Républicains, Debout la France et plusieurs personnes physiques, le juge a retenu un doute sérieux sur la légalité des deux éléments les plus critiqués de la circulaire : le seuil de 9 000 habitants et l’attribution d’une nuance « divers centre ».

Ces recours posaient un problème de recevabilité, la circulaire n’ayant pas été publiée, même si elle a largement fuité. Les juges des référés le surmontent en considérant que, s’il est constant que « la circulaire litigieuse, de nature réglementaire, n’a pas fait l’objet, à ce jour, d’une publication et n’est donc pas encore juridiquement opposable, il ressort des indications données par les représentants du ministre de l’intérieur, lors de l’audience, qu’elle sera prochainement publiée pour permettre son application lors de l’enregistrement des candidatures aux élections municipales qui débute d’ici quelques jours ». De ce fait, l’urgence est établie.

De longue date, les ministres de l’intérieur, avant les élections municipales, donnent des...

Critiqué parce qu’il prévoit la création d’un fichier national biométrique des mineurs non accompagnés (v. AJDA 2019. 253), le décret n° 2019-57 du 30 janvier 2019 autorise également les départements à solliciter, s’ils le souhaitent, les préfectures afin que celles-ci reçoivent l’étranger se déclarant mineur et regardent s’il figure déjà sur l’une des bases de données gérées par le ministère de l’intérieur. Alors que certains y voient la marque de l’étatisation de la protection des mineurs isolés (v. D. Burriez, AJDA 2019. 802 ), les contempteurs du texte subissent un nouveau revers. Le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité à l’occasion du recours contre ce décret, avait jugé conforme à la Constitution la création d’un fichier biométrique des mineurs isolés (Cons. const., 26 juill. 2019, n° 2019-797 QPC, AJDA 2019. 1606 ; ibid. 2133 , note D. Burriez ; D. 2019. 1542, et les obs. ; JA 2019, n° 604, p. 10, obs. S. Zouag ; AJ fam. 2019. 434 et les obs. ; Constitutions 2019. 387, chron. L. Carayon ; ibid. 439, Décision ). Le Conseil d’Etat, pour sa part, juge qu’il ne méconnaît pas les articles 3 et 20 de la convention de New York relative aux droits de l’enfant, reconnaissant ainsi implicitement à cette seconde stipulation un effet direct que sa jurisprudence antérieure lui déniait (CE, 6 juin 2001, n° 213745, Mme Mosquera, Lebon  T. 787).
De la bonne application du décret
Le Conseil d’Etat rappelle que, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel, le décret n’a « ni pour objet ni pour effet de modifier les règles relatives à la détermination de l’âge d’un individu et aux protections attachées à la qualité de mineur ». De même, il « ne modifie pas l’étendue des obligations du président du conseil départemental en ce qui concerne l’accueil provisoire d’urgence des personnes se déclarant mineures et privées de la protection de leur famille, non plus que sa compétence pour évaluer, sur...

L’article 45 vise à supprimer l’interdiction, pour l’assureur de protection juridique, d’intervenir dans la négociation des honoraires entre l’assuré et l’avocat. À noter, l’assureur ne pourra toujours pas proposer le nom d’un avocat à son assuré, sans demande écrite de la part de ce dernier, ni lui imposer. L’article 46 vise à exclure du champ du droit des marchés publics, les prestations de représentation légale par un avocat et les conseils juridiques s’y attachant. 

Ces deux mesures figuraient dans un projet de loi contre la surtransposition de directives européennes, adopté au Sénat en novembre 2018, mais jamais mis à l’ordre du jour de l’Assemblée. Le lobbying des sénateurs-avocats avait permis, contre l’avis du gouvernement et du rapporteur, de supprimer la première disposition.

Différentes mesures de simplification

Le titre III vise à simplifier les procédures applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). Il limite les effets de l’actualisation d’études d’impact existantes ou du changement de réglementation sur un projet d’installation. Il allège également les procédures de consultation du public et rend optionnelles, dans plusieurs cas, les consultations du CODERST ou de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Parmi les différents articles de simplification, le projet prévoit de simplifier la vente en ligne de médicaments, de supprimer les certificats médicaux d’aptitude d’un enfant mineur à un sport ou de dématérialiser progressivement la délivrance des documents provisoires aux étrangers.

Plusieurs décisions administratives seront déconcentrées, notamment dans le secteur de la santé. Enfin, le projet de loi entérine la suppression de plusieurs commissions, dont la commission consultative paritaire nationale des baux ruraux, la commission de suivi de la détention provisoire, l’observatoire de la récidive et de la désistance et le conseil national de l’aide aux victimes.
 

C’est en séance publique que les sénateurs ont paru les plus divisés en adoptant un texte considérablement modifié, tant vis-à-vis du projet provenant de l’Assemblée nationale que de celui de la commission spéciale. Ainsi, ils ont adopté l’ouverture de la procréation médicalement assistée (PMA) à toutes les femmes mais en réservant le remboursement aux seuls couples infertiles, en excluant de fait les couples de femmes. Ils se sont, en outre, opposés...

En 2008, le gouvernement initiait le plan Ville durable qui fit la promotion des démarches éco-quartiers et éco-cités dans le sillage du Grenelle de l’environnement. Dix ans plus tard, le ministre de la Ville et du logement, Julien Denormandie, lance une nouvelle feuille de route pour « pour atteindre une ville neutre en carbone à 2050. » Il entend pour cela mettre à disposition des collectivités des outils pour lancer et multiplier des projets de ville durable. L’État intervenant comme un « soutien aux...

En l’espèce, la requérante est membre de la communauté du peuple autochtone mapuche, au Chili. Installée en Suisse depuis 1996, elle a même reçu en 2008 un prix saluant sa contribution à la lutte contre les violations des droits de l’homme subies par sa communauté au Chili. Le territoire traditionnel de la communauté mapuche est en effet occupé par des propriétaires terriens non autochtones et des concessions forestières ou minières. Craignant de subir telles violations à son retour au Chili, la requérante a formé une demande d’asile auprès des autorités suisses. Au bout de dix ans de procédure, la Suisse a cependant refusé de faire droit à sa demande et a formulé en juillet 2019 une demande d’expulsion. Le mois suivant, la requérante a déposé une plainte devant le Comité des Nations unies contre la torture, qui supervise l’adhésion des États parties à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Ce comité indépendant est composé de dix membres experts et peut être saisi de plaintes individuelles à l’encontre des États parties (Convention, art. 22).

La demanderesse invoquait en particulier le risque de violation du premier paragraphe de l’article 3 de la Convention, qui prohibe l’expulsion ou le refoulement d’un individu vers un autre État lorsqu’il existe des motifs sérieux de croire qu’il risquerait d’y être soumis à la torture ou à d’autres peines ou traitement cruels, inhumains ou dégradants. Pour déterminer s’il existe de tels motifs, le Comité rappelle qu’en vertu du paragraphe 2 de l’article 3 de la Convention, les États parties doivent tenir compte de tous les éléments, y compris l’existence d’un ensemble de violations systématiques des droits de l’homme, graves, flagrantes ou massives. Or, si le Comité refuse de considérer qu’il existe de telles violations systématiques des droits de l’homme au Chili, il remarque néanmoins que les Mapuches, qui tentent de maintenir leur mode de vie traditionnel, « subissent des affrontements violents avec l’appareil sécuritaire chilien », « qu’il a existé un dysfonctionnement de la justice militaire lors de jugements d’activistes mapuches » et que, « selon le rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones, la situation actuelle des peuples autochtones au Chili est le produit d’une longue histoire de marginalisation, de discrimination et d’exclusion, liée principalement à diverses formes oppressives d’exploitation et de dépossession de leurs terres et ressources ». Le Comité relève par ailleurs qu’il a récemment été recommandé au Chili, dans le cadre de l’Examen périodique universel (un mécanisme parallèle de contrôle des droits de l’homme qui consiste en un examen de tous les États membres des Nations unies par leurs pairs), d’enquêter sur toutes les accusations d’homicides illicites, de recours excessif à la force, de violence, de traitements cruels, inhumains et dégradants par des agents des forces de l’ordre, y compris contre des Mapuches. Sur ces fondements, le Comité conclut à une situation généralisée de tortures et autres peines ou traitements cruels, inhumains et dégradants à l’encontre des dirigeants mapuches, devant entrer sous la protection de l’article 3 de la Convention.

Restait au Comité à déterminer si la requérante risquait personnellement d’être soumise à la torture ou à d’autres peines ou traitement cruels, inhumains ou dégradants en cas de renvoi au Chili. En rappelant son observation générale n° 4, selon laquelle l’obligation de non-refoulement existe chaque fois qu’il y a des « motifs sérieux » de croire qu’une personne risque d’être soumise à la torture dans un État vers lequel elle doit être expulsée, que ce soit à titre individuel ou en tant que membre d’un groupe susceptible d’être torturé dans l’État de destination (observation générale n° 4). Le Comité a pour pratique de considérer alors que des « motifs sérieux » existent chaque fois que le risque de torture est « prévisible, personnel, actuel et réel ». Le Comité rappelle que le paragraphe 28 de son observation générale n° 4 fait mention de tortures et peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants auxquels « une personne ou sa famille ont été exposées ». Or, en l’espèce, une telle situation est caractérisée puisqu’en raison de leurs actions de défense de leurs droits fondamentaux, la sœur de la requérante a été torturée et agressée à plusieurs reprises, de même que son neveu, qui a notamment eu besoin de recourir à une opération chirurgicale prise en charge en Suisse par l’Organisation mondiale contre la torture et la Fédération internationale des ligues des droits de l’homme. 

Tout en rappelant au passage la responsabilité du Chili qui manque d’empêcher activement de tels actes, le Comité conclut qu’il est raisonnable de penser qu’un renvoi au Chili exposerait la requérante à des actes de torture ou autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants et estime que le renvoi de la requérante constituerait une violation par la Suisse de l’article 3 de la Convention. Les autorités helvètes sont également priées de ne pas expulser la requérante tant que sa demande d’asile sera à l’examen. En outre, conformément au paragraphe 5 de l’article 118 de son règlement intérieur, le Comité invite la Suisse à l’informer, dans un délai de quatre-vingt-dix jours à compter de la date de transmission de la décision, des mesures qu’elle aura prises pour donner suite aux observations ci-dessus. Dépourvue de force exécutoire, la mise en œuvre de la décision du Comité dépendra de la volonté des autorités suisses. Le Comité ayant son siège à Genève, haut lieu de la diplomatie multilatérale, il est cependant probable que la requérante obtienne satisfaction. Reste à noter que cette affaire fournit une nouvelle illustration de ce que le mécanisme des plaintes individuelles du Comité des Nations unies contre la torture est une voie de droit non négligeable pour tout requérant qui estimerait que la France, qui est liée par la Convention depuis 1986, a violé ses obligations en la matière (pour une illustration d’une autre voie de droit, la Cour européenne des droits de l’homme, v. not. CEDH 18 avr. 2013, Mo. M. c. France, req. n° 18372/10, N. Devouèze, Risque de torture : la CEDH s’oppose à l’expulsion par la France d’un Tchadien, Dalloz actualité, 23 mai 2013).

Le Conseil d’État a rejeté, le 31 janvier, l’ensemble des recours contre les élections européennes de mai 2019. Il a, à cette occasion, précisé les modalités d’inscription et de radiation des listes électorales après la création du répertoire électoral unique (REU).

L’élection au Parlement européen était en effet la première pour laquelle s’appliquait la loi du 1er août 2016 (v. B. Camguilhem, AJDA 2017. 167 ). Le Conseil d’État rappelle qu’en vertu de l’article L. 16 du code électoral dans sa rédaction issue de cette loi, « la liste électorale de la commune, et à Paris, Marseille et Lyon, de l’arrondissement, est désormais extraite d’un répertoire électoral unique et permanent, qui est tenu par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). A cet effet, le maire transmet à l’INSEE l’ensemble des informations utiles. Si en vertu de l’article L. 18 du code électoral, le maire est compétent pour radier, à l’issue d’une procédure contradictoire, les...

À la veille du transfert à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) du contrôle déontologique des agents publics, le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020, qui précise les nouvelles règles issues de la loi de transformation de la fonction publique (v. A. Taillefait, AJDA 2019. 2356 ), a enfin été publié au Journal officiel.

L’un des points que devait trancher le décret est de savoir quels agents publics seraient soumis systématiquement au contrôle de la HATVP lorsqu’ils souhaitent exercer une activité privée en cumul ou après avoir quitté leurs fonctions publiques....

Il existe, depuis la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, un droit d’accès aux documents administratifs au profit des personnes qui en font la demande. Le régime juridique de ce droit de communication, codifié depuis le 1er janvier 2016 aux articles L. 300-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), est précisé par de nombreuses décisions du Conseil d’État et de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) qui l’articulent avec l’évolution des technologies.

Se fondant sur une lecture littérale et assez logique de l’article L. 311-9 du CRPA, qui dispose que « L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur (…) », le Conseil d’État a enfin l’occasion de reconnaître le principe selon lequel le demandeur est libre de choisir la modalité d’accès au document administratif qu’il préfère. Cette liberté s’exerce sous trois réserves : les considérations liées aux possibilités techniques de la communication, les considérations liées à la conservation des documents et l’éventuel caractère abusif de la demande. Ce principe se déduisait déjà depuis longtemps, puisque le Conseil d’État a alternativement interdit à une administration de recourir à un autre mode de communication que celui sollicité par le demandeur (CE 15 mai 2006, n° 278544, Daubigney, AJDA 2006. 1805 ), et a reconnu à l’administré le droit de réclamer le mode de communication...

Il précise ainsi, pour la Cour comme pour les chambres régionales et territoriales des comptes, les règles du contradictoire et le rôle du greffe de chaque juridiction dans la communication des pièces et documents aux parties. Il réécrit les dispositions relatives à la rectification d’erreur matérielle en les rapprochant de celles de...

Si les représentants syndicaux bénéficient d’une liberté d’expression plus large que les autres agents publics, celle-ci n’est pas illimitée et doit être conciliée avec leurs obligations déontologiques (sur le respect du devoir de réserve, v. CE 12 déc. 1997, req. n° 134341, Dalloz jurisprudence). Ces obligations...

Les deux instances demandent qu’un alinéa soit ajouté à l’article 2 du projet de loi – instituant un système universel comprenant les avocats – excluant tout simplement la profession du nouveau système. Elles rappellent que le régime autonome de retraite des avocats est « autonome et équilibré », « pérenne », « solidaire » et « prévoyant ». « Les avocats sont d’ailleurs une exception dans l’exception des régimes autonomes des professions libérales, puisqu’ils sont les seuls à gérer en autonomie leur régime de base et leur régime complémentaire », peut-on lire dans l’exposé des motifs de l’amendement.

Le Conseil national des barreaux (CNB) exige que la loi soit « d’abord évaluée avant d’envisager une intégration de régimes autonomes ». Ainsi, dans un dernier amendement, après l’article 65 du projet de loi, le CNB propose : « la présente loi fera l’objet, après évaluation de son application par la mission d’évaluation des comptes de la sécurité sociale de l’Assemblée nationale et du Sénat, d’un nouvel examen par le Parlement dans un délai maximum de cinq ans après son entrée en vigueur ».

Les autres amendements visent notamment :

Des malfaiteurs ont profité de la faveur de la nuit pour cambrioler un restaurant guadeloupéen. La police ainsi que des connaissances du propriétaire de l’établissement se lancent à leur poursuite. Malheureusement, un agent de la police confond ces derniers avec les malfaiteurs et tire sur l’un d’eux, qui subit de graves préjudices.

La victime principale ainsi que sa mère et son frère saisissent la Commission d’indemnisation des victimes d’infraction (CIVI) qui ouvre le droit à une indemnité pour chacun d’eux. Le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) procède au paiement et se retourne, ainsi que l’article 706-11 du code de procédure pénale le lui autorise, contre l’agent judiciaire de l’État. En effet, ce dernier représente l’État en défense dans les domaines des accidents causés par ses agents (v. Rép. pr. civ., v° Agent judiciaire de l’État, par J.-P. Besson et J. Amouroux). Les sommes en jeu sont importantes puisque la CIVI a évalué le montant total des préjudices subis par les trois victimes à 1 849 649,58 €.

Le tribunal de grande instance de Pointe-à-Pitre a toutefois déclaré l’action de la FGTI irrecevable car prescrite. Celui-ci a donc interjeté appel de ce jugement et la cour d’appel de Basse-Terre a fait droit à sa demande. Elle a par ailleurs reconnu la responsabilité de l’État et l’a condamné à payer la somme demandée.

L’agent judiciaire de l’État a formé un pourvoi en cassation. Sur les trois moyens invoqués, seuls le deuxième, qui se rapporte à la prescription de l’action, et le troisième, qui soulève la question de la responsabilité de l’État, seront analysés par la Cour de cassation. Il fallait donc déterminer si le délai quadriennal de l’action amorcé par le FGTI avait été interrompu et si la responsabilité sans faute de l’État pour rupture d’égalité devant les charges publiques pouvait être retenue.

À ces questions, la Cour de cassation donne sa réponse sous la forme d’un rejet des deux moyens retenus.

Sur la prescription de l’action attachée à la loi du 31 décembre 1968

L’article premier de cette loi prévoit un délai de quatre ans au terme duquel se prescrivent, au profit de l’État, les créances qui n’ont pas été payées à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Les premiers juges ont ainsi considéré que le point de départ du délai correspondait au 1er janvier suivant le paiement, par le FGTI, des premières indemnités aux victimes et qu’il s’était écoulé quatre ans sans que rien ne soit venu interrompre la prescription. L’article 2 de la loi précitée prévoit pourtant plusieurs cas interruptifs de la prescription. On peut lire, au sous-alinéa deux du premier alinéa que la prescription est interrompue par « tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l’auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l’administration qui aura finalement la charge du règlement n’est pas partie à l’instance ». Dans cette affaire, il y a eu un tel recours matérialisé par la plainte et la constitution de partie civile des demandeurs devant le juge d’instruction. Cependant, le tribunal a considéré que la constitution de partie civile ayant été faite devant ce juge et non devant la personne publique responsable, cela ne correspondait pas à un cas d’ouverture de l’interruption de la prescription. La cour d’appel, dont la décision a été confirmée par la Cour de cassation, a considéré, au contraire, qu’il était indifférent que le recours ait été formé devant le juge d’instruction et en l’absence de l’agent judiciaire de l’État.

La question des conditions de l’interruption de l’action quadriennale de la loi de 1968 est ancienne. Elle a pour origine le changement qui a eu lieu entre l’ancien système issu d’une loi de 1831 et le nouveau crée par la loi de 1968 qui avait pour objectif « la préservation des deniers publics et la stabilisation de l’administration débitrice par la clôture rapide des budgets publics » (F. Lombard, Recours juridictionnel : les conditions d’interruption de la prescription quadriennale, AJDA 2017. 1845 ). Le point d’orgue des difficultés relatives à l’interprétation de cette loi est sans doute le célèbre arrêt Commune de Férel du Conseil d’État (CE 24 juin 1977, req. n° 96584, Lebon ). Dans celui-ci, la haute juridiction administrative subordonne l’interruption du délai de prescription du sous-alinéa 2 de l’article 2 de la loi de 1968 à la mise en cause d’une collectivité publique. S’en est suivi un important débat sur la pérennité de cette jurisprudence. Pour une partie de la doctrine, la solution adoptée en 1977 a été abandonnée dans un arrêt du 27 octobre 2006 (CE 27 oct. 2006, req. n° 246931, Dalloz actualité, 5 nov. 2006, obs. B. Lapouille ; Lebon avec les concl. ; AJDA 2006. 2389 , chron. C. Landais et F. Lenica ) qui ne subordonnerait désormais la reconnaissance de l’effet interruptif « qu’à la seule la condition que la plainte porte sur une créance susceptible, d’une manière ou d’une autre, d’être mise à la charge d’une collectivité publique » (C. Landais et F. Lenica, art. préc.). Cependant, pour d’autres, dont Olivier Henrard qui rapportera sur une décision du 10 mars 2017 (dans laquelle il est jugé que le sous-alinéa 2 de la loi subordonne l’interruption du délai de la prescription quadriennale en cas de recours juridictionnel à la mise en cause d’une collectivité publique, v. CE 10 mars 2017, req. n° 404841, Dalloz actualité, 16 mars 2017, obs. D. Poupeau ; Lebon ; AJDA 2017. 550 ; ibid. 1845 , note F. Lombard ) il s’agit d’une mauvaise interprétation de l’arrêt. Selon lui, le sous-alinéa 2 de l’article 2 de la loi de 1968 doit être interprété au regard des autres sous-alinéas mentionnant la présence d’une collectivité publique. Il faut donc nécessairement qu’un recours soit dirigé contre une administration pour interrompre la prescription. Ce qui est indifférent, ce n’est pas la présence d’une administration, c’est la nature de cette administration. Pour le rapporteur, la lecture des travaux préparatoires de la loi encourage cette interprétation tout comme celle de l’ancien article 2244 du code civil, qui exige que, pour interrompre la prescription ainsi que les délais pour agir, une citation en justice, même en référé, un commandement ou une saisie doivent être signifiés à celui qu’on veut empêcher de prescrire (Civ. 3e, 23 mai 2013, n° 12-14.901, Dalloz actualité, 14 juin 2013, obs. M. Kebir ; D. 2013. 2123, obs. B. Mallet-Bricout et N. Reboul-Maupin , cité in O. Henrard, concl. sous CE 10 mars 2017, req. n° 404841, préc.). Ce n’est pourtant pas à cette interprétation que semble se rallier la Cour de cassation dans cet arrêt du 16 janvier 2020. La deuxième chambre civile explique que « c’est à bon droit que la cour d’appel a jugé qu’il était indifférent que l’agent judiciaire de l’État n’ait pas été partie à l’information judiciaire ni au procès correctionnel » et que « la constitution de partie civile à l’occasion de cette procédure avait bien interrompu la prescription de l’action en responsabilité contre l’État ».

Il serait toutefois bien audacieux de présager de la portée de cette décision et l’on peut regretter l’insuffisance de motivation de la Cour de cassation (v. les travaux de réflexion sur la réforme interne de l’institution ; v. aussi, P. Deumier, Motivation enrichie : bilan et perspectives, D. 2017. 1783 ou encore C. Jamin, Le Grand Inquisiteur à la Cour de cassation, AJDA 2018. 393 ) qui confère pourtant, à la décision, ses lettres de noblesse (F-P+B+I). Il y a, en effet, une certaine continuité dans la jurisprudence administrative concernant l’existence d’une plainte avec constitution de partie civile. Dans plusieurs décisions, le Conseil d’État (CE 27 oct. 2006, req. n° 246931, préc. ; 26 mai 2010, req. n° 306617, Lebon ; AJDA 2010. 1061 ; 17 mars 2014, req. n° 356577, Dalloz actualité, 27 mars 2014, obs. M.-C. de Montecler ;  Lebon ; AJDA 2014. 657 ; v. aussi CE 11 avr. 2008, req. n° 294767, Dalloz actualité, 23 avr. 2008, obs. C. Faivre ; Lebon ; AJDA 2008. 781 ) a considéré que, dans ce cas, la mise en cause de l’administration était inutile et que la plainte avec constitution de partie civile suffisait à interrompre la prescription quadriennale. Mais cela ne suffit sans doute pas à dire que le principe posé dans la jurisprudence Commune de Ferel est dépassé. La Cour de cassation se contentant de se rallier à l’analyse du Conseil d’État concernant les plaintes qui, lorsqu’elles impliquent une volonté de mettre en jeu l’administration, ne nécessitent pas de la part du créancier qu’il mette directement en cause cette dernière.

Sur la responsabilité de l’État pour rupture d’égalité. Le troisième moyen du pourvoi pose moins de difficultés. L’agent judiciaire de l’État remettait en cause le bien-fondé du recours subrogatoire du FGTI prévu à l’article 706-11 du code de procédure pénale en expliquant que la faute qui est reprochée à l’État (rupture d’égalité devant les charges publiques) est sans rapport avec la faute pénale (le coup de feu de l’agent de police) qui a permis à la victime de s’adresser à la CIVI pour obtenir réparation. L’agent judiciaire semble oublier que le lien entre la faute pénale et le fondement juridique invoqué pour engager la responsabilité de la personne poursuivie n’est pas exigé (v. Rép. pr. civ., v° Responsabilités encourues pour fonctionnement défectueux du service public de la justice, par S. Guinchard, n° 56). Dit autrement, il importe peu que le FGTI ait agi contre l’agent judiciaire de l’État sur le fondement d’une responsabilité sans faute alors que la CIVI a ouvert le droit à indemnisation des victimes à la suite de la reconnaissance de la responsabilité de l’agent de police sur le fondement d’une faute pénale. L’absence d’identité des causes juridiques ne peut valoir que lorsqu’il n’existe vraiment aucun rapport entre la responsabilité de l’État et la faute ayant ouvert le droit à indemnisation par la CIVI ou que les responsabilités trouvent leur origine dans des faits générateurs différents (Civ. 2e, 5 juill. 2006, n° 05-13.606, Dalloz jurisprudence). La Cour de cassation le rappelle bien ici : il n’y a qu’un seul fait générateur qui réside dans le coup de feu tiré par l’agent de police et la responsabilité de l’État a un lien de causalité avec ce coup de feu.

L’Observatoire international des prisons (OIP) a initié les trente-deux requêtes qui ont abouti à cet arrêt de première importance. Trente-deux personnes, détenues dans les établissements pénitentiaires de Fresnes, Nîmes, Nice, Ducos (Martinique), Baie-Mahault (Guadeloupe) et Faa’a Nuutania (Polynésie), ont poursuivi l’État pour des conditions de détention indignes. De nombreux recours administratifs ont été entrepris, parfois en vain, souvent pour n’obtenir que de modestes injonctions de la part d’un juge du référé-liberté peu enclin à élargir son champ d’intervention.

Le premier recours fut exercé en 2012 contre les conditions de détention de la maison d’arrêt des Baumettes (Marseille), à la suite d’un rapport alarmant du contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL). Le juge administratif consentit à ordonner la dératisation des locaux. En juillet 2015, le Conseil d’État avait en appel daigné faire changer les draps et nettoyer les cellules dans un établissement où des détenus étaient entassés sur des matelas (200 % de taux d’occupation) par des températures caniculaires, dans des conditions d’hygiène déplorables.

Les dernières procédures administratives d’urgence visaient la maison d’arrêt de Fresnes, deuxième maison d’arrêt de France par sa taille, dont la vétusté et la surpopulation ont également atteint des sommets. Là, tout en consentant à se rendre sur place pour constater l’ampleur des dégradations, de la vétusté, de l’insalubrité alléguées, les juges ont accepté de prononcer des injonctions plus nombreuses contre l’administration, sans toutefois se permettre d’ordonner des mesures permettant de faire véritablement cesser les atteintes à la dignité des personnes détenues.

« Les recours ont été déposés entre 2015 et 2018 », précise Nicolas Ferran, juriste à l’OIP, qui a encadré les recours. Cela signifie que l’instruction fut extrêmement rapide pour les derniers dossiers, preuve que la CEDH avait à cœur de lier de traiter ces trente-deux cas, dans un arrêt commun, pour en augmenter la portée. Cet arrêt n’est pas un arrêt dit « pilote », mais « cela n’a aucune espèce d’importance », dit Patrice Spinosi, l’avocat des requérants. Le but était d’obtenir les deux recommandations générales que la cour a effectivement faites.

La Cour a conclu à la violation de l’article 3 de la Convention en raison des conditions matérielles dans lesquelles les requérants ont été détenus et, en particulier, « en raison du manque d’espace personnel dont ils ont disposé. Elle observe à cet égard que la prolongation du moratoire sur l’encellulement individuel ne permet pas d’augurer des perspectives d’amélioration immédiates (§ 121) ». « C’est la première fois que la Cour se prononce sur les conditions de détention en général et non sur un point précis (quartier disciplinaire, par exemple), sur un établissement en fonctionnement », précise Nicolas Ferran. En l’espèce, six établissements.

La Cour européenne a également constaté que les référés administratifs ne pouvaient être considérés, à l’heure actuelle, comme des recours « permettant de faire cesser ou d’améliorer, de manière effective, des traitements contraires à l’article 3 de la Convention ». Elle a relevé que le gouvernement ne contestait pas la suroccupation des établissements concernés qui, comme l’indique le CGLPL, est un facteur d’aggravation de conditions de détention matérielles indignes.

La Cour ajoute : « Dans les affaires examinées, la Cour a ainsi pu constater que l’exécution des décisions du juge administratif se heurte à un phénomène structurel, attesté par les requêtes, les statistiques, les nombreux rapports nationaux et internationaux ainsi que par les tierces interventions. Les juges recommandent à l’État défendeur d’envisager l’adoption de mesures générales. […] Cette mise en conformité devrait comporter la résorption définitive de la surpopulation carcérale ».

La Cour européenne se permet de donner des exemples à suivre : « Ces mesures pourraient concerner la refonte du mode de calcul de la capacité des établissements pénitentiaires (§ 124 à 126 et 205 de la décision) et l’amélioration du respect de cette capacité d’accueil. La Cour note également que la loi de programmation 2018-2022 comporte des dispositions de politique pénale et pénitentiaire qui pourraient avoir un impact positif sur la réduction du nombre de personnes incarcérées. Par ailleurs devrait être établi un recours préventif permettant aux détenus, de manière effective, en combinaison avec le recours indemnitaire (§ 167), de redresser la situation dont ils sont victimes et d’empêcher la continuation d’une violation alléguée ».

« Le juge doit ainsi être en mesure de pouvoir faire cesser toute atteinte », résume Patrice Spinosi. En conséquence de cet arrêt, « la France est aujourd’hui sous la surveillance du Conseil de l’Europe. Cette décision engage la France, elle devra rendre des comptes », explique l’avocat. Comme l’écrit la juge O’Leary dans son opinion concordante écrite à la suite de la décision, cet arrêt « jouera un rôle important de catalyseur des changements qui doivent être opérés par l’État défendeur », à l’instar des arrêts pilotes ou leading cases. 

La France est condamnée à verser 513 250 euros aux 32 requérants.

« L’ensemble des opérations auxquelles donne lieu l’exécution d’un marché public est compris dans un compte dont aucun élément ne peut être isolé et dont seul le solde arrêté lors de l’établissement du décompte général et définitif détermine les droits et obligations définitifs des parties. Toutes les conséquences financières de l’exécution du marché sont retracées dans ce décompte même lorsqu’elles ne correspondent pas aux prévisions initiales » (v., par ex., CE 6 nov. 2013, n° 361837, Région Auvergne, Lebon ; AJDA 2013. 2234 ; RDI 2014. 164, obs. A. Galland ).

Toutefois, « la circonstance que le décompte général d’un marché public soit devenu définitif ne fait pas, par elle-même, obstacle à la recevabilité de conclusions d’appel en garantie du maître d’ouvrage contre le...

« Se dissimuler le visage, c’est porter atteinte aux exigences minimales de la vie en société ». Tels étaient les premiers mots de la circulaire du 2 mars 2011, relative à la mise en œuvre de la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010, au terme de laquelle nul ne peut, dans l’espace public, porter une tenue destinée à dissimuler son visage. « La République se vit à visage découvert » proclamait alors le gouvernement de l’époque, dans un contexte marqué par un vif débat sur la place du voile intégral dans la société française. Depuis lors, la dissimulation du visage dans l’espace public peut être réprimée par une amende de deuxième classe, ainsi que par l’obligation d’effectuer un stage de citoyenneté.

Quelques années plus tard, la loi n° 2019-290 du 10 avril 2019, visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations, instituait un nouveau délit, dit de « dissimulation du visage aux abords d’une manifestation », à l’article 431-9-1 du code pénal. Depuis lors, « est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende le fait pour une personne, au sein ou aux abords immédiats d’une manifestation sur la voie publique, au cours ou à l’issue de laquelle des troubles à l’ordre public sont commis ou risquent d’être commis, de dissimuler volontairement tout ou partie de son visage sans motif légitime ».

Par principe donc, la République ne saurait accepter qu’un citoyen, quel qu’il soit, puisse dissimuler son visage dans l’espace public (a fortiori, aux abords immédiats d’une manifestation et sans motif légitime) … à ceci près, que les pouvoirs publics semblent consentir, depuis de nombreux mois déjà, à ce que les forces de l’ordre soient autorisées, sans véritable fondement légal, à porter une cagoule lorsqu’elles procèdent à des opérations de maintien de l’ordre.

Observée à Paris comme en province, lors de cortèges exposés à de vives tensions, aussi bien qu’aux abords de manifestations parfaitement pacifiques, cette pratique interroge tous ceux qui, de près ou de loin, s’inquiètent du recul progressif de nos libertés publiques au profit de politiques publiques toujours plus sécuritaires.

Par une décision n° 2019-299 du 10 décembre 2019, le Défenseur des droits est venu apporter d’heureuses précisions en la matière, rappelant que « les fonctionnaires de police ou militaires de la gendarmerie appartenant aux services et unités engagés en opération de maintien de l’ordre ne peuvent, au cours de ces opérations, dissimuler leur visage, notamment par une cagoule ».

Cette décision doit être saluée dans la mesure où elle permet d’interroger l’accoutumance progressive de notre société à une pratique...

Pour la Haute juridiction, les surfaces de vente des magasins de commerce de détail prises en compte pour l’assujettissement à la TASCOM « ne doivent pas nécessairement être situées dans des établissements réalisant exclusivement des ventes au détail et que sont assujettis à la taxe, à concurrence du chiffre d’affaires relatif à la surface de commerce de détail, les établissements de commerce de détail pratiquant également le commerce en gros ou d’autres activités ». Il en résulte également que le chiffre d’affaires à prendre en compte pour le calcul de la taxe « est celui qui est réalisé par les surfaces de ventes au détail, en l’état, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon que l’acheteur est un particulier ou un professionnel de sorte que les ventes au détail, en l’état, à des professionnels, tant pour leurs besoins propres que lorsqu’ils incorporent les produits qu’ils ont ainsi achetés dans les produits qu’ils vendent ou les prestations qu’ils fournissent, doivent être prises en compte pour la détermination du chiffre d’affaires, à la différence des ventes à des professionnels revendant en l’état, l’activité de ces derniers relevant alors d’une activité de grossiste ou d’intermédiaire ».

Dès lors, une société n’est pas fondée à soutenir, dès lors qu’il est constant que l’activité qu’elle exerce sur les surfaces de vente des établissements n’est pas limitée à la vente en gros, qu’elle ne pourrait être assujettie à la TASCOM au seul motif que sa clientèle serait presque exclusivement composée de professionnels qui achètent des produits pour les besoins de leur activité et que le montant de ses ventes aux particuliers se limiterait à 3 % de son chiffre d’affaires.

Légalité du taux réduit en faveur de certaines professions

Par ailleurs, le Conseil d’État estime que le bénéfice de réduction de taux en faveur des professions dont l’exercice requiert des superficies de vente anormalement élevées ne crée pas de rupture d’égalité entre les établissements exerçant à titre exclusif une activité de vente de marchandises éligibles et ceux l’exerçant seulement à titre principal. Ce bénéfice prévu au A de l’article 3 du décret n° 95-85 du 26 janvier 1995 ne méconnaît pas les principes constitutionnels d’égalité devant la loi et d’égalité devant les charges publiques.

Après presque deux ans de concertation et cinquante jours de grève pour la contester, la réforme des retraites a été présentée au conseil des ministres du 24 janvier. La consultation du Conseil d’État – dont l’avis est fort critique (v. encadré) – n’a entraîné qu’assez peu de modifications par rapport aux avant-projets (v. AJDA 2020. 77 ). Ainsi le gouvernement a maintenu l’annonce d’une loi de programmation permettant de garantir aux enseignants une revalorisation de leur rémunération, bien que le Conseil d’Etat ait considéré qu’il s’agissait d’une injonction au gouvernement de déposer un projet de loi, procédé contraire à la Constitution.

Le projet de loi organique relatif au système universel de retraite (SUR), outre l’intégration dans le futur système des magistrats, des parlementaires et des membres du Conseil constitutionnel, prévoit une « règle d’or » d’équilibre. Les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) devront fixer chaque année la trajectoire financière du SUR. Elles devront prévoir un solde financier positif ou nul pour l’année en cours et les quatre années à venir. Si les dispositions de la LFSS ont pour effet de porter la somme des soldes cumulés entre l’exercice 2027 et le terme de la projection sur cinq ans à un montant négatif supérieur à 3 % des recettes annuelle, cette même loi prévoit les moyens pour...

La Conférence des présidents du Sénat a demandé hier que la procédure accélérée ne soit pas engagée sur la réforme des retraites. Un acte rare. Depuis qu’il en a la possibilité (2008), le Sénat ne s’était opposé que deux fois à la procédure accélérée (en 2014, sur la loi redécoupant les régions et la loi NOTRe). Cette contestation sera sans incidence : pour que le gouvernement renonce à la procédure accélérée, il faudrait que la conférence des présidents de l’Assemblée rejoigne celle du Sénat. Or, les responsables de la majorité ont indiqué souhaiter que ce texte soit étudié selon le calendrier prévu (débat dans l’hémicycle dès le 17 février).

La réforme des retraites étant un texte dense, flou, très contesté et étudié dans un calendrier réduit, la procédure fait l’objet de multiples contestations. La conférence des présidents de l’Assemblée a d’ailleurs rejeté hier les demandes des groupes LR, PS et GDR de saisir le conseil constitutionnel sur la conformité de l’étude d’impact du projet de loi. Depuis 2010, c’est la troisième fois que l’opposition à l’Assemblée tente de contester une étude d’impact (les deux précédents étaient les réformes des retraites de 2010 et 2013). La contestation de l’étude d’impact fait l’objet d’une procédure particulière : seule la conférence des présidents de la première assemblée saisie peut la déférer au conseil constitutionnel. Ce qu’avait fait, en vain, le Sénat en 2014 sur la loi redécoupant les régions.

Toutefois, les débats à l’Assemblée ne se feront pas en procédure du « temps législatif programmé » : en raison des délais restreints, les groupes d’oppositions ont pu y faire obstacle. Par ailleurs, l’installation de la commission spéciale a pris du retard, le groupe GDR ayant insisté pour que les délais prévus par le règlement de l’Assemblée soit strictement respectés.

Aux côtés de la loi Engagement et proximité récemment promulguée ou encore de la proposition de loi visant à remédier au phénomène de dépeuplement des registres de naissance dans les communes dépourvues de maternités, le rapport d’information de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur les collectivités locales engagées au service de nos ruralités (n° 251 [2019-2020]), participe d’un mouvement général consistant à remettre les communes rurales au centre des préoccupations. Pour les sénateurs, « la ruralité n’est pas un monde qui se meurt, mais une part...